——来宾市兴宾区良江镇塘权村民委员会诉来宾市兴宾区人民政府确认不作为行政行为 违法案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终1324号行政裁定书 2.案由：确认不作为行政行为违法纠纷
3.当事人
原告（上诉人）：来宾市兴宾区良江镇塘权村民委员会（以下简 称塘权村民委）
被告（被上诉人）：来宾市兴宾区人民政府（以下简称兴宾区政 府）
【基本案情】
1980年9月22日，原来宾县革命委员会向来宾县良江公社塘权大队 塘权片（林场）颁发《山界林权证》（证号：204），确认“山猪弄” 一 带总面积3631亩，其中现有林575亩，宜林荒山3056亩，属塘权大队所 有。1990年5月25日，原来宾县人民政府颁发《山界林权证》（证号：
34），确认包括但不限于“山猪弄”一带的林地面积32784亩（其中与别
单位共有5703亩），属国营维都平塘分场猪尾岭分区所有。塘权村民 委向兴宾区政府提出申请，要求对广西壮族自治区国营维都林场持有 的34号《山界林权证》有关“山猪弄”一带林地进行核查。2011年6月22 日，兴宾区政府作出兴政处〔2011〕2号《关于修正国营维都林场持有 的1990年第34号〈山界林权证〉的决定》， 一、修正国营维都林场持 有的1990年颁发的第34号《山界林权证》林地内“山猪弄”一带林地登 记内容，即将该证范围内“山猪弄”一带面积约3631亩林地权属不再作 为国营维都林场国有林地凭证；除修正的3631亩林地范围外，国营维 都林场持有的第34号《山界林权证》其他内容不变；二、“山猪弄” 一 带面积约3631亩林地内现有林木的林权，按谁种谁收之原则处理，维 持该范围林地的经营管理现状。广西壮族自治区国营维都林场及塘权 村民委均不服，向来宾市人民政府申请复议。2011年11月23日，来宾 市人民政府作出来政复决字〔2011〕32号行政复议决定，一、撤销兴 宾区政府作出的《关于修正国营维都林场持有的1990年第34号〈山界 林权证〉的决定》； 二、本案由兴宾区政府重新处理。之后，兴宾区 政府要求该区林业局、法制办等部门进行调查核实，但未有处理结 果。2018年1月、3月，塘权村民委分别再次向兴宾区政府提出申请， 要求纠正第34号《山界林权证》。 2018年10月，兴宾区政府向塘权村 民委、广西壮族自治区国有维都林场送达权属纠纷补正告知书，塘权 村民委认可收到该告知书。塘权村民委在收到行政复议决定书后，没 有提起行政诉讼。
【案件焦点】
塘权村民委因兴宾区政府未履行行政复议决定，请求确认该未履 行行为违法，是否属于行政案件受案范围。
【法院裁判要旨】
广西壮族自治区来宾市中级人民法院经审理认为：《中华人民共 和国行政复议法》第三十一条第三款、第三十二条规定，行政复议决 定书一经送达，即发生法律效力；被申请人应当履行行政复议决定， 被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议 机关或者有关上级机关应当责令其限期履行。塘权村民委在本案中诉 请确认兴宾区政府未履行行政复议决定行为违法及重新作出处理决 定。来宾市人民政府来政复决字〔2011〕32号行政复议决定中已撤销 兴宾区政府作出的兴政处〔2011〕2号行政处理决定，并责令兴宾区政 府重新处理。塘权村民委在法定期限内没有对该行政复议提起诉讼， 兴宾区政府亦陈述在行政复议撤销后没有收到相关诉讼通知，该行政 复议决定已经发生法律效力，对当事人具有拘束力。《中华人民共和 国行政复议法》第三十七条规定，被申请人不履行或者无正当理由拖 延履行行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员 依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行 的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分；《中华人民共和国行政 复议法实施条例》第六十二条也规定，被申请人在规定期限内未按照 行政复议决定的要求重新作出具体行政行为，或者违反规定重新作出 具体行政行为的，依照行政复议法第三十七条的规定追究法律责任。 在本案中，塘权村民委的诉讼请求实质上属于生效行政复议决定的执 行问题。依照前述法律规定，兴宾区政府应当及时履行上述行政复议 决定，对于其未履行该复议决定的，塘权村民委应当向行政复议机关 或者有关上级机关反映，要求责令兴宾区政府履行行政复议决定，而 非向人民法院提起行政诉讼。因此，塘权村民委提起的诉讼请求不属 于人民法院行政诉讼的受案范围。
广西壮族自治区来宾市中级人民法院依照《中华人民共和国行政 诉讼法》第六十九条的规定，作出如下裁定：
驳回塘权村民委的起诉。
塘权村民委不服一审判决，提起上诉。广西壮族自治区高级人民 法院经审理认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第三十二条“被 申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延 履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令 其限期履行”的规定，行政复议决定一经送达，即发生法律效力。作为 复议机关的下级机关被申请人兴宾区政府，应当在收到决定书之后开 始履行决定。对于下级机关不履行行政复议决定的，当事人应当申请 上级机关责令履行或通过法院进行强制执行，法律并未设定提起行政 诉讼进行救济的路径，故本案不属于人民法院受理行政案件的受案范 围。综上，一审法院驳回起诉的处理结果正确，塘权村民委的上诉理 由不能成立，依法不予支持。
广西壮族自治区高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼 法》第八十九条第一款第一项的规定，作出如下裁定：
驳回上诉，维持原裁定。 【法官后语】
行政相对人就同一行政行为可以通过行政复议和行政诉讼两种路 径寻求救济，这就存在路径选择及复议与诉讼的衔接问题。本案争议 的焦点是当事人因原行政机关不履行行政复议决定，请求确认该不履 行行为违法及诉请判决责令履行是否属于行政案件受案范围。
1.不履行行政复议决定的行政行为是否属于人民法院行政案件的 受案范围
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定，除法律规定复 议前置外，对属于法院受案范围的行政案件，行政相对人可以先申请 行政复议，对行政复议不服的，再向法院提起诉讼；也可以直接向法 院提起诉讼。即当事人就同一行政行为的救济，有选择行政复议和行 政诉讼两条路径，并行不悖，但不能同时提出。对于已进入行政诉讼 程序审理的行政行为，不得再提起行政复议，否则有违司法审查的终 局性。对于已进入行政复议程序审查的行政行为，不得同时提起行政 诉讼，否则存在审查的重复性和诉讼与复议衔接的混乱，违反“一事不 再理”原则；对于已有行政复议结论，当事人的权利已经得到相应救 济，因缺乏诉的利益，不得再提起行政诉讼，否则有违行政行为效力 的原则。毕竟行政行为具有稳定性、拘束力及实现性，在行政机关作 出行政行为后，不得随意变更和改变，故对行政相对人及行政机关均 具有拘束力，各方当事人应当按照行政行为所规制的内容予以执行。 在本案中，塘权村民委的诉求经过行政复议审查并在该复议决定中得 到相应的救济，已无再诉的利益，因此，塘权村民委在本案的诉请， 不属于人民法院行政案件的受案范围。
2.不履行行政复议的救济
关于不履行行政复议决定的救济路径。本案中，塘权村民委诉请 的实质是行政复议的履行问题，即属于执行范畴。引起本案的原因在 于，兴宾区政府迟迟未履行行政复议决定确定的内容，导致塘权村民 委的诉求未得到落实。对于行政复议的履行，《中华人民共和国行政 复议法》第三十一条第三款、第三十二条规定，行政复议决定书一经 送达，即发生法律效力；被申请人应当履行行政复议决定，被申请人 不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者 有关上级机关应当责令其限期履行。如果复议机关或上一级行政机关
对被申请人没有采取责令限期履行措施， 申请人也可以依照《中华人 民共和国行政诉讼法》和最高人民法院有关执行的司法解释向人民法 院申请强制执行。另外，《中华人民共和国行政复议法》及其实施条 例均对行政机关不履行或无正当理由拖延履行行政复议决定规定了相 应的处罚措施。因此，对于兴宾区政府未履行复议决定的，塘权村民 委应当向行政复议机关或者有关上级机关反映，要求责令兴宾区政府 履行行政复议决定，而非向人民法院提起行政诉讼。
3.本案的其他提示
对于行政机关的职责，一般在法律法规中都有相应规制，应当在 规定的期限内作出相应的行政行为。在本案中，行政复议决定生效多 年后，作为履行义务的行政机关兴宾区政府直至本案的诉讼阶段，都 未作出相应的处理，严重影响行政相对人的利益。对此，应当强化行 政监督，督促行政机关及时履行职责，妥善处理矛盾纠纷，切实保障 行政相对人的合法权益。
编写人：广西壮族自治区来宾市中级人民法院 韦霄倩
