——黄某某诉某市土地征收储备中心、 某市人民政府行政补偿案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
广西壮族自治区防城港市中级人民法院(2022)桂06行终29号行政裁 定书
2.案由：行政补偿
3. 当事人
原告(上诉人):黄某某
被告(被上诉人):某市土地征收储备中心(以下简称某市征储中心)、某 市人民政府(以下简称某市政府)
【基本案情】
2012年3月28日，某市政府印发施行《某市农村房屋拆迁安置管理暂行 办法》(以下简称《拆迁安置办法》),规定：“凡在本市规划区范围内征收集
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体土地需要拆迁房屋及其他建(构)筑物，适用本办法。城市规划区范围内集 体土地上房屋的拆迁安置工作由市征地拆迁办公室统一负责。拆迁补偿安置程 序为某市政府在房屋拆迁前应当将被拆迁人、拆迁范围等事项予以公告，被拆 迁人应当在公告规定期限内持有效材料到指定单位办理安置登记手续，被拆迁人 对房屋拆迁补偿安置方案有异议，应当在7日内以书面形式提出申请，未提出申 请的，视为放弃，由拆迁人与被拆迁人协商签订房屋拆迁补偿安置协议书，由市 征地拆迁办公室根据约定的拆迁补偿安置方式给予被拆迁人拆迁补偿安置。”
《拆迁安置办法》第十一条规定：“符合安置条件的被拆迁户以家庭为单 位，由符合安置条件的家庭成员共同提出申请，可根据实际情况选择以下其中 一种安置途径进行安置：(一)单元式公寓房加商铺安置；(二)回建地安置； (三)货币安置。”第十三条规定：“回建地安置是指拆迁人根据市人民政府按 照国家有关规定，采取统一选址、统一规划、统一立面设计、统一标准建设的 宅基地对被拆迁人实施安置的方式。其中：(一)被拆迁安置户申请回建地安 置应当满足下列条件：1.夫妻及未成年子女安置1间宅基地；2.年满十八周岁 且已另立门户人员安置1间宅基地；3.安置的回建地必须在用地交付之日起两 年内建成房屋。(二)安置回建地以户为单位进行安置，按25m²/人的安置标 准，每户只能安置1间回建地，每间回建地规划原则上以75m²为准，最多不得 超过100m²。(三)安置给被拆迁人的回建地以规划方案核定面积为准，需按每 平方米600元价格缴纳土地划拨费和“三通一平”配套费；超出安置标准的部 分，按不同条件及地段缴纳费用等。”
2012年5月2日，某市政府发布《关于征收某镇甲社区、乙社区集体土地 拆迁安置有关问题的通告》(以下简称《拆迁安置通告》),载明拆迁安置对象 为含施屋组等在内的集体经济组织成员，安置期限自2012年5月3日至2013 年5月3日，2012年7月31日前出生的拆迁安置对象可作为安置人员安置， 2012年7月31日后出生的人员不作为本次安置人员安置。补偿标准及安置办 法按《拆迁安置办法》规定进行。
2010年4月12日，黄某某与施某1登记结婚。2010年10月10日，双方
八、行政补偿 233
生育儿子施某2。黄某某、施某1、施某2均是符合某市农村房屋拆迁安置条件 的集体经济组织成员。后某市征储中心依照《拆迁安置办法》中关于夫妻及未 成年子女安置1间宅基地的规定，制订拆迁安置方案：黄某某、施某1、施某2 合并在其中一方才实施安置。
本院于2015年7月22日作出(2015)东民初字第662号民事判决，查明 黄某某在庭审中表示放弃夫妻共同财产，包括拆迁安置地、补偿金等，判决准 予黄某某与施某1离婚。施某1不服判决提出上诉，防城港市中级人民法院于 2015年11月23日作出(2015)防市民一终字第365号民事判决，维持东兴市 人民法院(2015)东民初字第662号民事判决中关于准予黄某某与施某1离婚 的判项部分。
2020年9月14日，某市征储中心与施某1签订《拆迁安置协议书》,约定 按照某市政府审批同意的《甲社区施屋组拆迁安置方案》对施某11户2人 (户内成员施某1、施某2)安置1间回建地，施某1须补交实际安置面积超出 应安置面积部分差价等回建地款。2020年9月15日，施某1向某市财政局账号 汇入回建地款57540元。
2021年6月21日，黄某某向本院提起本案行政诉讼。2021年9月18日， 某市征储中心向黄某某送达《通知书》,通知黄某某收到本通知书后3个工作 日内持相关资料及证件到某市征储中心办理结算手续。后，黄某某未在指定期 限内办理结算，并坚持要求被告给予其按25平方米/人的标准安置回建地1间。
【案件焦点】
某市政府、某市征储中心作出补偿决定前，黄某某要求给予其按25平方米 /人的标准安置回建地1间是否属于人民法院行政诉讼受案范围。
【法院裁判要旨】
广西壮族自治区东兴市人民法院经审理认为：某市政府为城市建设需要印 发施行《拆迁安置办法》,规定拆迁补偿安置程序、拆迁补偿、拆迁安置等有 关内容，并发布拆迁安置通告，通告拆迁安置对象为施屋组等符合东兴市农村
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房屋拆迁安置条件的集体经济组织成员等有关内容。黄某某、施某1、施某2 为集体经济组织成员且符合某市农村房屋拆迁安置条件，属于本次拆迁安置对 象。某市征储中心根据《拆迁安置办法》制订拆迁安置方案，即黄某某、施某 1、施某2合并在其中一方才实施安置。后，黄某某、施某1被判决离婚，并查 明黄某某放弃夫妻共同财产，包括拆迁安置地、补偿金等。某市征储中心遂与 施某1签订《拆迁安置协议书》,将东郊拆迁安置区D-7 地块B252号安置给户 主施某1及其儿子施某2,施某1并按照规定缴纳超出应安置面积部分费用。 某市征储中心制订安置方案时，黄某某、施某1并未离婚，根据《拆迁安置办 法》第十三条，安置的回建地以户为单位进行安置，按25平方米/人的安置标 准，每户只能安置1间回建地。黄某某以离婚为由要求被告给予其按25平方米 /人的标准安置回建地1间，不符合拆迁安置办法的规定。
《拆迁安置办法》第十一条规定，符合安置条件的被拆迁户以家庭为单 位，由符合安置条件的家庭成员共同提出申请，可根据实际情况选择以下其 中一种安置途径进行安置：(一)单元式公寓房加商铺安置；(二)回建地安 置；(三)货币安置。根据《拆迁安置办法》,某市征储中心通知黄某某收到通 知书3个工作日内持相关资料办理安置结算手续。黄某某未在指定期限内办理 结算，并坚持要求被告给予其按25平方米/人的标准安置回建地1间，该请求 不符合《拆迁安置办法》的规定。《拆迁安置办法》由东兴某市政府印发施行， 某市征储中心根据《拆迁安置办法》并结合实际情况，以何种安置途径安置拆 迁安置对象的措施，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。
广西壮族自治区东兴市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四 十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第 六十九条第一款之规定，裁定如下：
驳回原告黄某某的起诉。
黄某某不服一审裁定，提起上诉。广西壮族自治区防城港市中级人民法院 经审理认为：本案系黄某某以离婚为由要求某市征储中心、某市政府给予其按 25平方米/人的标准安置回建地1间而向一审法院提起的行政诉讼， 一审法院
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在查明本案事实的基础上，认为黄某某的诉求不符合某市政府所施行的《拆迁 安置办法》所规定的条件，并据此认为该《拆迁安置办法》系由某市政府印发 施行，某市征储中心根据《拆迁安置办法》和结合实际情况，采取何种安置途 径安置拆迁安置对象的措施，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审法院 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于提起行政诉讼应当符合的 起诉条件，认定黄某某的起诉不符合起诉条件，遂依法裁定驳回其起诉并无不 当，本院应予以维持。
广西壮族自治区防城港市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼 法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行 政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第十五项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
【法官后语】
土地征收补偿是典型的多主体、多阶段、多环节、多个行政行为前后延续 交织的复合程序，包括征地批前阶段、报批阶段和批准后实施阶段。其中，对 于可诉与不可诉行政行为如何区分，起诉时机是否成熟等问题，应当在既有法 律规定框架内，结合具体实践，科学界定可诉行政行为类型，注重实质性化解 补偿安置纠纷。
一 、被诉行政行为的确定
以被诉行政行为为中心，审查行政行为的合法性与合理性是行政审判的基 本逻辑和要求。由于行政权具有灵活性的特征，行政管理领域涉及行政行为种 类众多，法律无法穷尽列举所有被诉行政行为的名称，只能由法官在个案中依 据当事人的诉求确定被诉行政行为的种类和内容。尤其在土地征收补偿类案件 中，不同法官因对当事人诉求理解不一，审理方向会大相径庭。
以本案为例，黄某某的诉讼请求是判令某市政府、某市征储中心按25平方 米/人的标准安置回建地1间。 一种观点认为，某市征储中心依照《拆迁安置 办法》作出将黄某某与其丈夫施某1、儿子施某2三人安置在一间回建地的方 案，后黄某某在与施某1离婚过程中表示放弃拆迁安置地及相关补偿金。某市
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征储中心便与施某某签订了拆迁补偿协议，按照1户2人安置1间回建地，对 于实际安置面积超出应安置面积的部分由施某某补交了回建地款。现黄某某要 求按25平方米/人的标准安置回建地1间不符合《拆迁安置办法》的规定，亦 具有不可实现性，法院应积极促成双方达成和解，或判决给予黄某某一定补偿 金。另一种观点认为，黄某某在离婚纠纷中已明确表示放弃拆迁相关利益，某 市征储中心才与施某某签订补偿协议，并未对黄某某作出相关拆迁补偿安置决 定，现黄某某直接起诉要求给予其安置回建地1间，实质上系要求法院替代行 政机关作出该决策，本案不存在可诉的行政行为，应驳回起诉。
笔者认同第二种观点，行政诉讼中的审查是法院通过专门的司法程序对行 政机关的具体行政行为是否违反合法性和合理性原则，并对其法律效力作出裁 决的行为。综合本案案情，无论是要求安置回建地还是给予补偿金，均不属于 人民法院可控范围，一旦作出实体判决，不仅难以强制执行，还可能侵犯行政 机关的初次判断权，至少法院不能代替政府或强制政府以安置回建地方式或给 予补偿金方式补偿。因此，行政诉讼的主要审查对象系行政机关对行政相对人 作出的具体行政行为，赋予行政相对人诉权就是为了更好地监督行政机关行使 行政职权，本案某市政府、某市征储中心并未对黄某某作出具体行政行为，且 黄某某的诉讼请求中亦是要求某市政府、某市征储中心作出某种行政行为，故 行政诉讼的审查对象并不存在，被诉行政行为无法确定。
二 、关于不履行征收补偿行政行为的审查
本案黄某某的补偿安置问题既未通过协商解决，也无法定主体作出补偿决 定，又无生效裁判对补偿安置问题进行裁判，黄某某作为被征收人应依法先行申 请行政机关依法履行补偿安置职责，要求依法作出包含补偿安置内容的补偿安置 等决定，相关行政机关在合理期限内拒绝作出补偿安置决定的，被征收人黄某某 可以起诉要求依法履行补偿安置法定职责。现黄某某在未先行申请行政机关依法 履行补偿安置职责的情况下，径行向人民法院起诉要求某市政府及某市征储中心 以安置回建地方式补偿，笔者认为应当从以下两个方面具体论证：一是具体行政 行为是否实施及实施方式、时机都存在不确定性，属于行政机关初次判断权的范
八、行政补偿
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畴，也不可能对特定行政相对人的权利和义务作出调整，应不属于行政诉讼受案 范围。某市政府、征储中心并未对黄某某作出是否给予补偿或给予何种补偿的决 定，既未减损黄某某的权益，亦未对其权利义务造成实质性影响，因此黄某某起 诉不属于行政诉讼的受案范围。二是行政机关履行法定职责通常需要过程，法院 不合适过早介入，替代行政机关作出决策。黄某某在起诉前并未向相关行政机关 申请补偿安置，更未与行政机关协商，行政机关也不存在怠于履行补偿安置法定 职责的行为，不属于法定履行职责期限已届满、需要法院监督行政机关实施的行 政行为，届时黄某某起诉的时机并不成熟，应裁定驳回起诉。
人民法院在审理该类行政诉讼时，应当引导地方政府及其土地行政主管部 门在无法通过签订补偿安置协议解决补偿安置纠纷的情况下，要及时、积极、 依法作出补偿决定，被征收人对补偿安置不服的，应当对直接确定补偿安置内 容的决定提起行政诉讼。
编写人：广西壮族自治区东兴市人民法院 徐丽廷
