——黄某诉某镇人民政府行政协议案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省南通市中级人民法院(2022)苏06行终343号行政判决书
2.案由：行政协议 3.当事人
原告(被上诉人):黄某
被告：某镇人民政府(以下简称某镇政府) 第三人(上诉人):魏某2
【基本案情】
黄某与魏某1原系夫妻，于2005年10月13日登记离婚。魏某1与魏某2 系姐弟关系。被搬迁房屋位于某组合楼2-302室，于2005年8月31日登记在 黄某名下。2005年10月13日，黄某与魏某1签订离婚协议，未对房屋权属进 行约定。某镇政府组织协议搬迁前，房屋一直由魏某2居住使用。搬迁过程中， 魏某2向某镇政府提供了房屋的水电费发票。2021年5月31日，魏某2向某镇 政府出具《承诺书》称“本人于1995年4月购得黄某(产权人)位于某组合 楼2-302室房屋，由于种种原因未能办理产权过户手续，关于此次搬迁的一切 事宜由本人直接办理，承诺今后因该套房屋搬迁补偿产生的一切纠纷都由本人 负责处理(含与原产权人之间的产权、补偿、经济纠纷等均与政府及搬迁指挥 部无关)”。同年6月3日，某镇政府下属搬迁管理办公室与魏某2签订了
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《房屋补偿安置协议》,协议载明“甲方为搬迁管理办公室、乙方为魏某2现使 用人(黄某),房屋所在地点为某组合楼2-302,房屋所有权人为魏某2现使用 人(黄某),房屋实测建筑面积为51.43平方米、合法建筑面积为47.28平方 米、超证面积为25.98平方米；选择房屋产权调换补偿安置方式；补偿款为 226719.94元；本协议签订同时须移交被搬迁房屋权属证件，并定于2021年6 月16日前将被搬迁房屋腾空交付”。之后，魏某2将房屋腾空并交付拆除。
黄某提起行政诉讼，请求确认某镇政府于2021年6月16日与魏某2签订 的《房屋补偿安置协议》无效。
一审审理过程中，魏某1于2021年11月24日向一审法院出具《声明》称 “自愿放弃坐落于某组合楼2-302室房屋的相关份额，该房屋的所有权归黄某 一人所有，同时放弃房屋上的所有相关权利”。
【案件焦点】
1.魏某2与某镇政府签订房屋补偿安置协议是否属于无权处分；2.被诉房 屋补偿安置协议是否存在无效情形。
【法院裁判要旨】
江苏南通经济技术开发区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国民 法典》第二百一十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证 明。案涉房屋一直登记在黄某名下，其前妻魏某1明确表示该房屋一切权利归 黄某所有。根据物权公示公信原则，该房屋应为黄某所有。魏某2主张系向黄 某购买该房屋，但未提供充分证据予以证实。虽然房屋协议搬迁前魏某2一直 居住在房屋内，但不能以此否定房屋所有权人为黄某。某镇政府未征得黄某同 意与魏某2签订房屋搬迁补偿协议，协议签订的相对人明显错误，属于重大且 明显违法，故应确认协议无效。协议被确认无效为自始无效，行为人因协议取 得财产应当返还。本案协议已被确认无效，房屋已交付拆除，某镇政府应当按 照该搬迁地段补偿安置标准，与黄某协商签订补偿协议，协商不成的，应当按 照赔偿不低于补偿的原则及时作出赔偿决定，遂判决确认被诉房屋搬迁补偿协
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中国法院2024年度案例 ·行政纠纷
议无效。
魏某2不服一审判决，提起上诉。江苏省南通市中级人民法院经审理认为： 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定： “行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法 院应当确认行政协议无效。”同时，《中华人民共和国民法典》第二百零九条第 一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力； 未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。”第二百三十五条规定： “无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物。”本案中，黄某于 2005年8月取得被搬迁房屋不动产权登记，之后未经变更或者转移登记，魏某 2主张于1995年4月向黄某购买取得房屋所有权，与上述行政登记的事实不 符。黄某取得的不动产权登记证书属于原始证据、直接证据，在魏某2无直接 证据反驳该证据证明的案件事实的前提下， 一审法院认定被搬迁房屋属于黄某 所有并无不当。被诉搬迁补偿协议签订前，魏某2曾向某镇政府承诺“于1995 年4月向黄某购得该房屋，但由于种种原因未办理产权过户手续”,协议亦载 明“房屋所有权人魏某2现使用人(黄某)”,因此某镇政府在协议签订时系 明知不动产权证记载的房屋所有权人为黄某，但某镇政府未与黄某联系确认房 屋所有权归属，而径行与魏某2签订协议，存在重大过失，属于作出行政行为 重大且明显违法。房屋搬迁补偿协议是对房屋所有权的处分行为，至诉讼时该 房屋已经交付拆除，黄某对魏某2的处分行为不予认可，但无法要求返还原物， 一审判决确认协议无效并责令某镇政府采取补救措施，在判决生效后及时与黄 某协商补偿事宜，以及在协商不成时作出补偿决定，认定事实和适用法律正确。
江苏省南通市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九
条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。
【法官后语】
主体适格作为法律行为的生效要件之一，无疑会直接影响到法律行为的效 力。在原告以房屋补偿安置协议的签约人欠缺处分权或代理权为由诉请确认协
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议无效的案件中，无效与有效，乃是萦绕在行政协议审查中的“迷雾”。 一、房屋补偿安置协议的性质与相对方的缔约资格
(一)房屋补偿安置协议作为意定的法定之债
行政征收，因其基于公共利益的需要而被赋予正当性，被征收的财产所有 人必须服从。立法上，征补协议被作为行政征收行为启动之后的一个环节。如 若达成协议，则按协议约定内容进行补偿；如若不能达成协议，则由政府作出 补偿决定给予法定补偿。房屋补偿安置协议由征收行为引发，同时也是为了征 收目的实现。征收过程中，通过行政协议制度以缓和私有财产被剥夺的紧张关 系，但征收补偿之债的来源具有法定性，不以当事人的意思表示为必要。即使 没有契约，征收人也有给予补偿的法定义务，被征收人也有要求补偿的法定请 求权，即征收补偿是由征收行为引发的法定之债，而非基于契约发生的意定之 债。法律为征收补偿设置协议制度，除需要考虑协议的合作性因素所带来的行 政经济意义外，也表明相对人的意思自主和自由选择得到重视，征收补偿请求 权因此又被描述为一种意定的法定请求权，即征收补偿协议是一种意定的法定 之债，债的发生是法定的，债的内容含有意定成分。
(二)房屋补偿安置协议相对方的缔约资格
一方面，行政协议虽然并非处于市场交易的环境，但也存在效率的价值目 标，这种效率是行政活动的内在追求。如果债的标的长期不能确定，行政机关 的补偿义务无法履行，被征收房屋不能如期腾空，则后续工程建设就会迟延， 行政的时间成本将会大大增加，并且征收部门既要准备货币补偿款，又要准备 安置房，房屋可能长期闲置得不到有效利用，行政的金钱成本也会增加。房屋 补偿安置协议缔约选择权，原则上属于房屋所有权人或者所有共有权人，但有 时会出现所有权人与使用权人相分离，或者多名共有人就补偿方式迟迟不能达 成一致的情况。此时比照民法方案，行政机关在相对人超过给定的缔约期限时， 在房屋为一人所有时与实际使用人、在房屋为共有时与部分共有人签订协议， 从而对所有权人或者其他共有人的选择权加以限制，可视为意思自治与行政效 率进行价值衡量的结果，符合经济理性。
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另一方面，法律最终关心的并非被征收房屋中单个的权利人，而是一个整 体，考虑的是房屋的情况及房屋全体权利人的情况。实践中，征收补偿安置方 案一般都会兼顾房屋所有权面积的补偿和对房屋人口的补偿，在房屋所有权面 积难以保障对房屋人口的具体安置时，就会增加人口安置面积，即“补空方”。 因此，行政机关履行补偿之债，是对被征收整户的给付，而不能视为对多数权 利人分别的给付，部分共有人代表该户签订补偿安置协议后，作为该户代表的 部分共有人即有受领给付的权利，行政机关仅向部分签约人提出给付，也会发 生债之清偿的效力。至于补偿利益的分配属于权利人之间的内部分割问题，可 另行协商或提起民事诉讼，而与征补协议法律关系并无直接关联。
二、私主体签订补偿安置协议构成无权处分的考量因素
(一)程序方面应体现征收补偿之债的意定性
主体虽然也作为法律行为的要素，但是主体的意思表示才是法律行为的核 心。被征收房屋权利人参与协商的程序，从公法角度而言，关系到知情权、参 与权等重要程序性权利，要想防止行政恣意，并满足被征收人的实体权利诉求， 程序性权利保障不可或缺。在行政协议场合中，程序具有更为特殊的内涵和意 义，即协议反映了从缔结之前到履行完毕之后的完整过程，仅缔结阶段就表现 为由两个或两个以上的当事人磋商、各为意思表示、达成合意，以及最终成立 合同的动态活动。①因此，协议本身所固有的程序，可以作为行政协议的正当 程序加以理解。私主体的意思表示原则上构成协议的必备要素，私主体的参与 不仅具有过程性控制的作用，也具有结果控制的功能。
行政机关履行协商义务时，应在审慎调查的基础上，以正式方式告知所有 权人或者全体共有人参与磋商缔约，行政机关对缔约资格授权委托书的真实性 负有审查义务。当事人主动放弃参与或迟迟无故不参与磋商的，对行政机关而 言则已经履行了程序职责。所有权人无法确定或难以联系的，可与实际使用人 等相关人员缔约；全体共有人参与协商之后不能达成一致意见的，可以多数人 的意见为准，未能形成多数意见的，可与部分权利人缔约，但最终不能明显损
① 韩世远：《合同法总论》,法律出版社2018年版，第100页。
七、行政协议
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害其他权利人的利益。如果行政机关有选择地仅告知案外人或者部分权利人， 则存在恶意串通嫌疑。行政机关未全面履行告知及协商程序的，法院可以确认 无效或者撤销协议并责令重作。由于签约时间关联着补偿奖励，因行政程序违 法导致时间推移从而造成利益损失的后果，应当由有过错一方即行政机关承担， 重作征补协议中，涉及补偿奖励问题应以初次签约的时间为准。
(二)实体方面应体现征收补偿之债的法定性
行政机关为各项给付须符合法律规定，补偿内容由征收法律法规及相关政 策规定，只有在补偿内容合法，补偿利益依法得以充分保障的基础上，因行政 效率及整户利益的要求，对个别权利人的补偿方式选择自由与是否授权代表的 决定自由进行限制，才不违背公平价值。货币或者安置房是对被征收房屋本身 的价值补偿，审查的是二者是否等值，即被征收房屋价值的计算是否符合法律 规定，或者安置房情况有无明显违背公平。至于补偿的其他内容，如搬迁费、 临时安置费、补助和奖励等有所遗漏的，从遗漏内容所涉条款的独立性和维护 法安定性的角度，可告知行政机关就被遗漏内容另行单独补偿，而不在本诉中 否定协议的效力①,或为一种更加经济的救济方式。
三、本案的处理思路
本案中，黄某为房屋所有权人，魏某2为房屋实际使用人。黄某在诉讼中 主张，其与魏某2之姐离婚后仍有复婚预期，以及本人长期在四川工作生活， 因此将房屋交给魏某2长期居住使用，这一主张符合常情常理。黄某提供的证 据为2005年8月取得的不动产权登记，魏某2主张于1995年4月向黄某购买 取得房屋所有权，与该事实不符，魏某2也没有提供房屋买卖合同、付款凭证 等证据材料，因此现有证据指向房屋所有权归属于黄某而非魏某2。在某镇政 府与魏某2的协商过程中，魏某2曾表示未办理产权过户手续，协议亦载明黄 某为房屋所有权人，因此，某镇政府对房屋登记的实际情况是明知的。某镇政 府未告知黄某房屋搬迁补偿事宜并与之协商，而径行与魏某2签订协议，未能 充分保障黄某的缔约权，存在重大过失。基于以上考虑，应当认定某镇政府未
① 参见最高人民法院(2018)最高法行申3027号行政裁定书。
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能履行对房屋所有权人的补偿安置职责，即应当确认协议无效，而不宜认定协 商为有效并由黄某与魏某2另行提起民事诉讼主张权益。考虑到诉讼时房屋已 经交付拆除，无法要求返还原物，房屋所有权人实际处于不利的法律地位，因 此一、二审法院判决某镇政府采取补救措施，要求在判决生效后及时与黄某协 商补偿事宜，以及在协商不成时作出补偿决定。
总体上，识别行政协议的不同成分是审查的前提，明确意定与法定的各 自空间，不同的空间则对应着不同的法律理念。对于意定空间的审查，可将 协议行政的规范目的以及正当程序原则作为审查依据；对法定空间的审查， 在既有的合法性审查模式下可得处理。在意定空间中，对当事人意思自治原 则的违背可能影响到协议效力，但在效力判断时还应顾及行政性因素对契约 自由的牵制。需注意的是，此间涉及公益与私益的取舍时，要通过有说服力 的步骤和看得见的方式，对被限制利益的主体给予正当程序保护，这也是协议 行政的价值所在。
编写人：江苏省南通市中级人民法院殷勤姜鹏
