陈某3诉某区人民政府房屋征收办公室房屋征收补偿协议案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第一中级人民法院(2022)京01行终109号行政判决书
2.案由：房屋征收补偿协议 3.当事人
原告(上诉人):陈某3
被告(被上诉人):某区人民政府房屋征收办公室(以下简称某区征收办) 第三人：(被上诉人):陈甲、陈某2
第三人：陈某1
【基本案情】
陈某1、陈某2和陈某3均认可，陈某某与杨某某系夫妻关系，共生育三 名子女，即陈某1、陈某2和陈某3。陈某某和杨某某二人的父母均已去世，陈 某某亦已去世。陈甲系陈某2之女。
2017年7月11日，某区征收办作为委托人，北京市某区房屋征收事务中
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心(以下简称某区征收中心)作为受托人，双方签订了《授权委托书》。其中 委托事项：某区征收办委托某区征收中心代为承担涉案项目房屋征收与补偿的 具体工作。授权范围：委托事项包括入户调查登记；送达相关文书材料；与被 征收人签署房屋征收补偿协议以及补充协议；代为履行房屋征收补偿协议项下 义务等事项。授权期限自某区人民政府通知启动涉案项目房屋征收前期准备工 作之日起至该项目全部房屋征收与补偿工作完成之日止。
2017年8月，在房屋征收部门对涉案项目进行房屋征收前期准备工作的入 户调查中，陈某2主张其全家在北京市某区32号的房屋(以下简称涉案房屋) 内实际居住，并向房屋征收部门提交了没有标题且落款日期为1998年9月17 日的协议书，“立书人”处有“杨某某”的签字以及相关子女及公证人的签字。 杨某某出具授权委托书，委托陈某2办理房屋征收补偿事宜。2017年年底，杨 某某、陈甲、陈某2作为被征收人，与房屋征收单位签订协议，并取得了涉案 房屋及补偿款。陈某3于2021年诉至一审法院，请求撤销涉案房屋征收补偿 协议。
另，(2019)京0102民特3062号《民事判决书》确认杨某某为无民事行 为能力人。(2020)京0102民特774号《民事判决书》指定陈某3、陈某2为 杨某某的监护人。2020年10月，杨某某死亡。
【案件焦点】
1.作为协议外当事人，陈某3与被诉房屋征收补偿协议是否具有利害关 系；2.如果存在无权处分的情形，被诉房屋征收补偿协议的效力应当如何 认定。
【法院裁判要旨】
北京市石景山区人民法院经审理认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿 条例》的相关规定，某区征收办作为本区人民政府房屋征收部门，具有组织实 施本行政区域内的房屋征收与补偿工作的法定职责。在涉案项目启动之前，某 区征收办已通过在报纸上刊登《权利申报公告》的方式，向社会公众告知及时
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就涉案项目范围内的房屋权属申报权利。但陈某3及陈某1均未向房屋征收部 门就涉案房屋申报权利。在房屋征收部门组织的入户调查过程中，陈某2向房 屋征收部门提交了落款日期为1998年9月17日的协议书，该协议在有“杨某 某”“陈某1”“陈某3”和“陈某2”签字的情况下，已明确约定了涉案房屋 由陈某2继承。虽然该协议书中包含“此三处住房在我百年之后按以上方案继 承”的内容，但同时该协议书中还包含“如遇拆迁，一切经济及住房补偿归各 自继承人所有。我对三处住房改造、新建与拆迁后的新房均享有居住和使用 权”的内容，且杨某某在房屋征收部门工作人员面前不仅没有对该协议书内容 和效力提出异议，而且为陈某2亲笔出具了办理涉案房屋征收补偿事宜的《授 权委托书》。陈某2在具有杨某某授权委托的情况下，以自己及杨某某的名义 与陈甲共同就涉案房屋权属向房屋征收部门出具了《私有房屋权属指认说明》 和《具结保证书》。某区征收办委托某区征收中心根据上述情况，并结合入户 调查登记的情况，认定杨某某、陈某2和陈甲为涉案房屋被征收人，已尽到充 分审查义务，并无不当。
被诉房屋征收补偿协议系杨某某、陈某2、陈甲于2017年与房屋征收部门 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》自愿签订，既不违反国家法律、法规 的强制性和禁止性规定，又不违背社会公序良俗，具有事实根据和法律依据， 签订程序合法。因此，被诉房屋征收补偿协议不仅依据行政法律规范应认定属 于合法有效，而且依据民事法律规范亦不具有可撤销或无效的情形。
虽然陈某3提交了杨某某于2016年被诊断患有阿尔兹海默症的诊断证明， 但陈某3并未提交有关该病症在诊断当时必然导致杨某某立即丧失民事行为能 力的充分证据，且杨某某于2017年在房屋征收人员面前现场亲笔出具了有关委 托陈某2办理征收补偿事宜的《授权委托书》,杨某某在2020年才被人民法院 依法宣告属于无民事行为能力人，因此对于陈某3提出有关杨某某在2017年没 有能力处置房产的诉讼意见，本院不予采纳。
虽然陈某3主张涉案房屋属于其父亲陈某某婚前财产，其作为法定继承人 应享有权利，主张陈某2在落款日期为1998年9月17日的协议书上的签字属
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于其后补，且杨某某在1998年之后对于涉案房屋权属分配又进行了其他意思表 示，但均未在本案诉讼过程中提交充分证据证明房屋征收部门在被诉房屋征收 补偿协议签订前应当知悉上述情况，故对于陈某3提出的上述诉讼意见，法院 不予采纳。对于陈某3提出有关杨某某赡养问题的诉讼意见，由于与本案并不 属于同一法律关系，因此本院在本案中不予采纳。
杨某某属于被诉房屋征收补偿协议确定的被征收人之一，但在被诉房屋征 收补偿协议签订之后到本案诉讼前的期间内已死亡。由于陈某3系杨某某之女， 且陈某3在本案诉讼过程中还提交了在1998年之后具有“杨某某”签字的对 涉案房屋权属分配作出了其他意思表示的证据材料，因此对于某区征收办提出 的有关陈某3与被诉房屋征收补偿协议不具有利害关系，不应具备本案原告诉 讼主体资格的抗辩意见，本院不予采纳。
特别应当指出的是，本案的裁判结果并不影响陈某3通过其他合法途径依 法解决其与陈某2、陈甲及陈某1就被诉房屋征收补偿协议确定的涉案房屋征 收补偿利益产生的纠纷。本院对于陈某3提出的本案诉讼请求，不予支持。
北京市石景山区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条 之规定，判决如下：
驳回陈某3的诉讼请求。
陈某3不服一审判决，提起上诉。北京市第一中级人民法院经审理认为： 行政协议有别于单方行政行为，其以协商来取代行政命令，更多体现的是合意 性，因此不能完全照搬行政行为的合法性构成要件，否则就会因高强度的合法 性审查破坏协议的安定性，使大量的协议处于不确定的状态。而且，国有土地 上房屋征收项目关系国家利益和重大公共利益，频繁撤销房屋征收补偿协议， 也不利于维护国家利益和公共利益。因此，对于行政协议涉及的无权处分问题， 应在坚持对房屋征收部门具体签约行为进行合法性审查的基础上，同时参照民 事法律规范中对于无权处分的处理思路，在监督依法行政、保持协议安定性和 当事人权利保护之间寻求一个最佳结合点。
关于协议的效力问题，根据《中华人民共和国民法典》第一百五十四条、
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第五百零二条、第五百九十七条的规定，无权处分并不当然影响协议效力。只 有当签约双方恶意串通，损害他人合法权益时，该协议才构成无效。同时，根 据《中华人民共和国民法典》第三百一十一条规定，无论是协议效力还是所有 权追回，其核心都是“善意”的判断，而非无权处分。遵循该思路，评判房屋 征收补偿协议的效力时，也应重点考察协议双方的“善意”问题，具体到房屋 征收部门，则需要审查其在无权处分的甄别上是否存在过错，这种审查包含两 项内容： 一是是否严格履行法定调查程序；二是在房屋权属调查过程中是否尽 到合理注意义务。本案中，某区征收办在项目实施过程中，在报纸上刊登《权 利申报公告》,向社会公众告知及时就涉案项目范围内的房屋权属申报权利， 但陈某3及陈某1均未向房屋征收部门就涉案房屋申报权利。在入户调查过程 中，陈某2向房屋征收部门提交了协议书，该协议书上有“杨某某”“陈某2” “陈某3”和“陈某1”的签字，且明确约定涉案房屋由陈某2继承。该协议书 中还包含“如遇拆迁， 一切经济及住房补偿归各自继承人所有。我对三处住房 改造、新建与拆迁后的新房均享有居住权和使用权”的内容。虽然陈某3、陈 某1主张上述协议属于复印件，并对协议的效力提出质疑，但综合庭审查明的 情况及各方的陈述可知，上述协议上各家庭成员的签字真实。而且，涉案房屋 的归属并非简单的法律事实，而是十分复杂的法律关系。在当时房屋签约的情 境下，某区征收办根据该协议内容，并结合入户调查登记的情况，无从对杨某 某的民事行为能力和上述协议的效力产生合理怀疑。在此情形下，某区征收办 认定杨某某、陈某2和陈甲为涉案房屋被征收人，已履行法定程序，尽到合理 注意义务，符合“善意”的标准，不存在违法行为或恶意串通的情形，因此被 诉房屋征收补偿协议亦不存在无效或应当被撤销的情形。同时，鉴于被诉房屋 征收补偿协议已经履行，陈某3如果认为本案存在无权处分的情形，可另行追 究无权处分人的责任，解决涉案房屋征收补偿利益产生的纠纷。
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条 第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
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【法官后语】
一、行政协议外当事人的诉权判断
行政协议案件中当事人利害关系的判断就属于典型的民行交叉问题。依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定协议外当事人以无权处分为 由要求撤销协议或确认协议无效时，应首先证明其对被征收房屋享有权利。如 果该权利存在争议，则应参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题 的规定》第八条之规定，告知当事人先行解决民事基础争议。在确定协议外当 事人对被征收房屋享有权利之前，其尚不具有提起诉讼的原告资格。
但当先行解决民事基础争议存在障碍时，如先决问题为一法律事实的认定， 或不可能提起诉讼时，基于诉讼定分止争的功能定位，则不必再单独提起民事 诉讼。①
本案即属于此种特殊情形：协议外当事人起诉时，房屋征补协议已经履行， 被征收房屋也已交付拆除。协议外当事人如果提起要求确认房屋权利归属的民 事诉讼，鉴于房屋已经灭失，法院一般不会受理此类案件，民事确权或析产无 法进行。而协议外当事人对于被征收房屋是否享有权利又是解决争议的先决问 题，是审理行政协议案件所要认定的法律事实。如前所述，如先决问题为一法 律事实的认定，或不可能提起诉讼时，则不必再单独提起民事诉讼。此时，案 件只能暂时先进入实体审理，由法官在行政案件中适用相关民事法律规范来确 定房屋的权利归属，进而再对房屋征补协议的效力作出判断。
二、无权处分对行政协议效力的影响
上述类型的行政协议案件进入实体审理后，法院需要判断无权处分对行政 协议效力的影响。
从民法规范来看，无权处分并不当然影响协议效力。根据《中华人民共和 国民法典》第一百三十四条、第一百三十六条、第一百五十四条、第五百零二 条、第五百九十七条的规定，房屋征补协议在签约双方达成一致意思表示时即
① 陈清秀：《行政诉讼法》,法律出版社2016年版，第35页。
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已成立，在无其他法定和约定生效条件的情况下，该协议一经成立即生效。只 有当签约双方恶意串通，损害他人的合法权益时，该协议才会被判定为无效。 然而，现实中最难以处理的问题是，如果房屋征收部门严格履行了所有的征收 程序，主观上不存在任何过错，但事后证明确实存在房屋权利人认定错误或遗 漏的情形，法院将如何处理?无权处分本身能否直接等同于认定事实不清、证 据不足?
如上所述，关于协议的效力问题，无权处分的协议依然有效，只有当签约 双方恶意串通，损害他人合法权益时，该协议才应当被判定为无效。同时，根 据《中华人民共和国民法典》第三百一十一条规定，无论是协议效力还是物权 取得，其核心要素都是“善意”的判断，而非无权处分。秉持该思路，我们在 评判房屋征补协议的效力时，也应重点考察协议双方的“善意”问题。具体到 房屋征收部门，则需要审查其对于无权处分的发生是否存在过错，这种审查包 含两项内容：一是是否严格履行法定程序；二是是否尽到合理注意义务。
其中“善意”对应于“无过错”,“登记或交付”对应于“被征收房屋交 付拆除”,即在被征收房屋已交付拆除的情形下，法院经审查认为协议外当事 人对被征收房屋享有权利的，应作出区分处理：(1)经审查，房屋征收部门在 确定房屋权利人的过程中不存在过错的，可判决驳回原告的诉讼请求，之后， 原告可要求与房屋征收部门签订协议的无权处分人承担侵权责任。当然，如果 协议外当事人尚有独立于房屋征补协议之外的补偿利益的，可另行主张权利。 (2)经审查，房屋征收部门在确定房屋权利人的过程中存在过错，可判决撤销 房屋征补协议，如有恶意串通及其他重大违法情形，可判决确认房屋征补协议 无效，同时责令房屋征收部门重新确定房屋权利人并依法给予补偿。这种审查 思路不仅契合责任政府理念中的权责一致原则，给房屋征收部门依法开展房屋 征收签约工作提供明确指引，而且能给社会公众提供稳定期待，引导社会公众 有序参与房屋征收补偿签约工作。
编写人：北京市第一中级人民法院赵锋
