— 陆某诉某区住房和建设局未按约定 履行房屋征收与补偿协议案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省南京市中级人民法院(2022)苏01行终278号行政判决书
2.案由：未按约定履行房屋征收与补偿协议 3.当事人
原告(被上诉人):陆某
被告(上诉人):某区住房和建设局(以下简称某区住建局)
【基本案情】
2016年4月26日，陆某(乙方)与原某市某区房屋征收管理办公室(以 下简称原某区征收办)(甲方)签订《某市国有土地上房屋征收与补偿协议》 (以下简称涉案征收补偿协议),该协议第六条规定，乙方同意于2016年5月4 日将被征收房屋搬迁完毕交由甲方；第九条规定，协议当事方有告知义务，告 知义务以协议记载内容为准。同日，陆某将房屋产权证交给原某区征收办，原 某区征收办出具收件单。2020年4月26日，某区住建局将付款清单、拆迁协
七、行政协议 205
议书以及签发日期为2016年6月22日的活期存折交给陆某。原某区征收办出 具的付款清单载明：项目名称为某镇(某路以东)城中村危旧房改造项目；门 牌号为某街7-6号；产权人或承租人为陆某；合计409019元，领款人陆某签字 确认。经查明，2020年1月8日，某市某区人民政府作出批复，同意某区住建 局成立某区住房和建设局征收办公室，具体承担全区国有土地上房屋征收与补 偿工作。另查明，2016年6月22日，户名为陆某的《某市城市房屋拆迁补偿 款证实书》上，开户时存入409019元。同日，甲银行签发了陆某的某市城市房 屋拆迁补偿款证实书存折一张，该存折显示2016年6月22日存入409019元， 并陆续产生利息。2020年8月27日乙银行客户回单显示：交易时间：2020年8 月27日；户名为陆某；存入日期2016年6月23日；支取本金50000元；支取
利息4087.46元；本息合计54087.46元。陆某认为某区住建局擅自扣留其存 折，侵害了其合法财产权益，请求原审法院：判令某区住建局向陆某支付利息 损失75099.66元(以459019元为基数，按照LPR 计算，从2016年6月22日 计至2020年4月26日，合计83099.66元，减去活期利息约8000元)。
【案件焦点】
1.某区住建局是否构成违约；2.未按约定履行补偿协议的利息损失应该如 何计算。
【法院裁判要旨】
江苏省南京江北新区人民法院经审理认为：根据《最高人民法院关于审理 行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，《中华人民共和国民法典》 第一百三十六条、第四百六十五条规定，人民法院审理行政协议案件，可以参 照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定，涉案征收补偿协议系陆某、某 区住建局双方依法缔结的行政协议，合法有效，双方应当按照涉案征收补偿协 议的约定履行各自的义务。涉案征收补偿协议中约定于2016年5月4日前，陆 某将涉案房屋搬迁完毕交由某区住建局。后陆某主动通过电话告知某区住建局 其已将房屋搬空，履行了《涉案征收补偿协议》第九条规定的义务。某区住建
206
中国法院2024年度案例 ·行政纠纷
局称，其接到告知电话后，通过实地查看发现陆某房屋内堆有物品，后通过社 区联系陆某。但陆某亦称无人与其联系。某区住建局并未提交相关证据予以证 明。故，应当认定某区住建局的上述做法未履行协议要求的告知义务，应当承 担不利后果，同时认定陆某自2016年4月26日已实际交付涉案房屋。2020年 4月26日，某区住建局才将付款清单、拆迁协议书以及签发日期为2016年6月 22日的活期存折交给陆某，故应当支持陆某主张的利息损失。但陆某主张的本 金基数及利息计算方式不当，不予支持。
江苏省南京江北新区人民法院依照《最高人民法院关于审理行政协议案件 若干问题的规定》第二十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七 十八条第一款，《中华人民共和国民法典》第一百三十六条、第四百六十五条 之规定，判决如下：
某区住建局于原审判决生效之日起十五日内向陆某支付利息损失人民币 49559.65元(其间自2016年6月22日起至2020年4月26日止，以409019元 为基数，按照2016年三年至五年期银行存款基准利率3.15%计算，共计1404 天，即409019×3.15%×1/365×1404=49559.65)。
某区住建局不服一审判决，提起上诉。江苏省南京市中级人民法院同意一 审法院裁判意见。但由于涉案房屋补偿款409019元已于2016年6月22日打入 陆某存折，且期间产生了相应的活期利息，故应将相应活期利息予以扣除。按 照陆某存折的显示，利息合计4813.86元。综上，上诉人某区住建局给被上诉 人陆某造成的损失为409019×3.15%×1/365×1404-4813.86=44745.79元。
江苏省南京市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九 条第一款第二项之规定，判决如下：
变更江苏省南京江北新区人民法院于2021年12月23日作出的(2021)苏 0192行初607号行政判决为某区住房和建设局于本审判决生效之日起十五日内 向陆某支付利息损失人民币44745.79元。
【法官后语】
行政协议兼具行政性和协议性，其协议性要求行政机关和行政相对人约定
七、行政协议 207
的权利义务必须得到遵守和履行，这也是行政法原理所体现的全面履行原则的 应有之义。本案中，应首先依照行政法律法规对行政协议进行合法性审查，其 次参照《中华人民共和国民法典》中关于合同成立、有效的规定，对行政协议 的协议性部分进行审查。本案中，行政协议依法有效。重点在于审查协议双方 是否按约定履行协议，以及未按协议约定履行损失的确定。
一 、关于协议双方是否按约定履行协议的审查
在协议依法有效的前提下，应当审查协议中关于双方权利义务具体内容的 约定及其实现方式(履约方式)是否明确，难点在于协议中履约方式约定不明 时的处理。由于行政协议的特殊性，在出现协议履行方式约定不明时，应根据 协议中的有效约定、行政机关的职责、一般人的通常理解、协议双方已实施的 客观行为、交付惯例等方面，认定履约方是否存在履约的意思表示，以及履约 的方式是否能为一般理性人所接受。
首先，如何认定陆某的交房时间。本案中，虽然涉案征收补偿协议未对涉 案房屋交付标准作出明确约定，但通过签订合同已约定交房条款、陆某不居住 在涉案房屋内，可以认定陆某存在履约意思；结合证件交收情况以及陆某电话 通知征收工作人员已腾退等因素，可以认定履约方式能够为一般理性人所接受。 故，可以认定交房日期为2016年4月26日。
其次，如何判断补偿款应当支付的时间。一是可以将客观条件业已具备的 时间点拟推定为应当支付的时间。本案中，在陆某已按协议约定于2016年4月 26日交付房屋，且征收部门已于2016年6月22日为陆某开立南京市城市房屋 拆迁补偿款证实书账户，并按协议约定存入409019元的情况下，陆某已履行协 议义务，征收部门已具备履行支付补偿义务的客观条件。二是对拟推定时间进 行合理性考量。行政补偿，是指行政主体合法行使行政权力的行为损害了行政 相对人的合法权益，或行政相对人为公共利益而使自己的合法权益受到损害时 国家弥补行政相对人损失的一种给付救济。征收部门支付补偿款作为救济的主 要方式，应当遵循权利救济的基本原则，包含侵害必有救济、及时救济、充分 救济等。征收部门于2个月内已为陆某开立账户并存入补偿款，考虑一般行政
208
中国法院2024年度案例 ·行政纠纷
效率因素，认定征收部门应于2016年6月22日将补偿款支付给陆某，并无 不当。
二、未按协议约定履行损失的确定
(一)违约责任与赔偿责任的关系
在民事领域，违约责任是合同责任中一种重要的形式，违约责任不同于无 效合同的后果，违约责任的成立是以有效的合同存在为前提的。《中华人民共 和国行政诉讼法》第七十八条的规定借鉴自当时有效的《中华人民共和国合同 法》第一百零七条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定 的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”关于违约责 任的规定，行政机关依照该条款承担的法律责任类似于违约责任，即责任产生 于对履行义务的违反。因此，行政机关不履行或不依约履行行政协议所承担的 赔偿责任，可称之为违约赔偿责任。并且，行政协议未约定违约责任并不能成 为行政机关不承担违约赔偿责任的理由，人民法院应当在查明案件事实的基础 上，依法判令行政机关承担逾期履行期间的违约赔偿责任。
(二)损失的确定
1.损失的范围。行政赔偿损失主要考虑直接损失。虽然这种基于合同法和 合同约定形成的行政机关违约责任以致赔偿责任，与行政机关因行政行为违法 而产生的国家赔偿责任并不完全相同。在国家赔偿法上，责任产生于对法定职 权的违反，即赔偿因违法行使职权给当事人人身、财产权益造成的损失。行政 协议案件的赔偿责任实质是行政协议行为侵权的国家赔偿责任与行政协议违约 责任的法律竞合。但《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第二十九条已明确了存款利息、贷款利息、现金利息属于直接损失。
2.损失的计算标准。按照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题 的规定》第二十九条的规定，存款利息、贷款利息、现金利息属于国家赔偿法 第三十六规定的直接损失。而相关利息，以何种利率加以确定，直接影响当事 人的权益。本案中，虽然某区住建局已于2016年6月22日将补偿款打入以陆 某为户名的存折账户，且该账户产生的活期利息已归陆某所有，但由于某区住
七、行政协议
209
建局过分延迟交付存折，导致陆某长达5年未拿到补偿款，如果这时仅以存折 中产生的活期利息计算损失，则有失公平。从督促行政机关依法及时支付补偿 款，保护被征收人的合法权益角度出发，认定自2016年6月22日至交付之日 的定期存款利息为陆某的损失，更加合理。
编写人：江苏省南京市中级人民法院王玉刚 葛明秀
