技术发展公司诉某市规划和自然资源委员会某区分局 未按约定履行国有土地使用权收购合同案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第三中级人民法院(2022)京03行终868号行政判决书 2.案由：未按约定履行国有土地使用权收购合同
3.当事人
原告(上诉人):技术发展公司
被告(被上诉人):某市规划和自然资源委员会某区分局(以下简称某市 规自委某区分局)
第三人：经纪公司

【基本案情】
经纪公司是涉案地块的土地使用者，取得《国有土地使用证》,用途为工 业。技术发展公司系经纪公司持股20%的股东。
2018年12月25日，原北京市土地整理储备中心某区分中心(以下简称原 土储某区分中心)(甲方)与经纪公司(乙方)签订《某市国有土地使用权收 购合同》(简称《收购合同》),约定甲方收购乙方涉案土地，未按约支付补偿




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款则应支付违约金。合同第四条约定：土地入市交易完成返还甲方项目成本后 30个工作日内，甲方向乙方支付全部收购补偿款。
2019年3月8日，经纪公司完成土地权属注销，2019年6月11日，经纪 公司与原土储某区分中心等签订《政府储备土地交接单》,涉案地块完成政府 储备工作。2019年6月28日，北京市某区人民政府(简称某区政府)向北京 市规划和自然资源委员会发送《北京市某区人民政府关于涉案地块土地开发成 本有关事宜的函》,载明：建议某区涉案地块按照招拍挂方式供应；本次提请 审核地块拟于2019年第3季度供应。2021年8月26日，技术发展公司致函经 纪公司催告该公司与原土储某区分中心沟通，即时启动土地入市供应工作或采 取其他救济措施，否则其将以股东身份代行相关职能。同年9月17日，经纪公 司复函称现已完成入市前置工作，正积极配合相关工作，来函相关内容不属于 其工作权限范围。
经纪公司一审出具情况说明，认为其不应作为案件第三人。某市规自委某 区分局一审出具情况说明，拟将该宗地全部纳入限制建设区，待批复后同步落 实入市，涉案地块暂不具备入市条件，原土储某区分中心还需开展相关工作。 另查，该中心相关职能已并入北京市某区规划和自然资源综合事务中心。技术 发展公司提起一审诉讼，请求某市规自委某区分局立即履行《收购合同》约定 的付款义务，向经纪公司支付土地补偿款并以此款额为基数支付2019年7月1 日起至实际支付之日止的违约金，案件受理费由某市规自委某区分局负担。
【案件焦点】
1.涉案《收购合同》是否属于行政协议；2.技术发展公司是否有权提起 本案之诉；3.技术发展公司要求某市规自委某区分局立即向经纪公司支付土地 收购补偿款及违约金的主张是否具有法律依据。
【法院裁判要旨】
北京市怀柔区人民法院经审理认为：原土储某区分中心隶属于某市规自委 某区分局，负责土地储备具体实施工作，《收购合同》是其代表政府调控土地




七、行政协议 201

市场的行政管理行为，符合行政协议特征，合法有效，因此可以提起行政诉讼。
《中华人民共和国公司法》第一百四十九条、第一百五十一条赋予股东维 护公司利益的起诉权，且并未将股东代表诉讼限制在民事诉讼范围内。技术发 展公司诉前已致函经纪公司，且该公司回函表示不属于其工作权限范围。该公 司亦不同意技术发展公司关于其怠于履行合同的相关说法，认为《收购合同》 尚在正常履行中，合同完成条件尚未成就，故，技术发展公司有权依《中华人 民共和国公司法》第一百五十一条第三款提起本案之诉。
如合同双方经充分磋商，并明确约定一方合同义务的履行以合同外其他主 体向其履行的行为作为前置条件时，应将此类条款理解为附条件条款。因为合 同双方已明确表明一方履行行为需待他人向其履行完毕作为前置条件，该类条 款不应再被理解为附期限条款。因土地交易完成和返还成本，具有不确定性， 《收购合同》第四条应理解为附条件条款。合同签订时未违背一方真实意思表 示且主合同义务履行条件尚未成就。某市规自委某区分局一直积极推进涉案土 地入市，未支付土地补偿金并未违约，不应承担违约责任。
原土储某区分中心负责土地储备具体实施，考虑到储备土地供应所需时间， 其与经纪公司约定付款不属于格式条款而应予无效。涉案土地入市交易属于过 程性行为，双方订立合同时应充分考虑，土地规划因素是正常缔约风险，“不 属于不能预见、不属于商业风险的重大变化”。如果将给付条件变更为立即付 款，对缔约各方均不公平。
北京市怀柔区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条， 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条 第二款，《中华人民共和国公司法》第一百四十九条、第一百五十一条之规定， 判决如下：
驳回技术发展公司的诉讼请求。
技术发展公司不服一审判决，提起上诉。北京市第三中级人民法院同意一 审法院裁判意见。
北京市第三中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条




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第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。
【法官后语】
一、行政协议性质的认定
(一)行政协议认定的本质要素
行政协议认定标准应综合把握。行政机关作出单方行政行为是以具备法定 职权为依据，故作为对单方行政行为的替代，行政协议内容要素中最具决定性 意义的是“是否行使行政职权、履行行政职责”这一本质要素，而目的要素则 是判断本质要素时法律依据不充足的辅助要素。行政机关达成协议必须在其自 由裁量权范围内，若行政主体一方不具备相应行政职权，即不具备履行协议能 力；当然即便具备相应行政职权，但若并无实现行政管理或公共服务的目标， 那么也不能认定为行政协议，因为公益目的是行使行政优益权时的价值所在。
(二)涉案《收购合同》属于行政协议
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定土地行政主管部门经过人 民政府批准，具有上述行政职权。《收购合同》系原土储某区分中心按照某区 人民政府批示和会议纪要文件精神与经纪公司签订，而该中心隶属于某市规自 委某区分局，故，签订《收购合同》应视为某市规自委某区分局行使行政职 权，因此，《收购合同》的签订主体并非平等民事主体，签订一方虽是原土储 某区分中心，但法律责任归属者及本案适格被告应为某市规自委某区分局。且 《收购合同》符合行政协议的全部要素，特别是本质要素，故应认定为行政 协议。
二、行政协议纠纷中股东代表诉讼的适用
(一)股东代表诉讼适用于行政协议纠纷
严格依据合同相对性原则，则公司股东一般无法绕过公司提起合同之诉， 而“与行政行为有利害关系”是认定行政诉讼原告主体资格的合理标准，故根 据公司法相关原理，公司股东一般不具备提起行政诉讼的原告主体资格。但 《中华人民共和国公司法》(2023年修订)第一百八十九条赋予了股东维护公




七、行政协议 203

司利益的起诉权，规定了股东代表诉讼及其条件和程序。其中“他人”并未明 确限定为民商事交易主体。故，公司股东亦有权提起行政诉讼。
(二)提起股东代表诉讼的条件
首先，《中华人民共和国公司法》(2023年修订)对股份有限公司提起股 东代表诉讼的股东资格通过持股比例及时间进行限制。其次，股东必须在诉前 用尽公司内部救济。技术发展公司系经纪公司持股20%的股东，具备提起股东 代表诉讼的股东资格，且其诉前已书面致函经纪公司提出明确要求，经纪公司 的回函及一审时出具的情况说明等已表明其不会就涉案合同履行对某市规自委 某区分局提起诉讼。因此，技术发展公司诉前就已用尽公司内部救济，有权提 起股东代表诉讼。
三、合同权利在行政协议中的适用
(一)合同义务履行附条件条款的辨析、适用
根据《中华人民共和国民法典》第一百五十八条、第一百六十条及第一百 四十二条第一款，附条件和附期限既可以对应合同效力，也可以对应合同履行； 对履行某项义务附加特定内容如何定性，应探究合同主体在缔约时的真实意思 表示，即按照所使用的词句，结合签订合同的目的和动机等，确定意思表示的 含义。本案合同双方基于对交易主体、交易过程的客观认识，充分考虑相关各 方权利义务，不违背双方真实意思，该约定亦不涉及合同效力本身，且不违反 法律、行政法规强制性规定，应认定为合同主体存在“只有附加的特定内容实 现时，才应当履行义务”的合意，属于合同义务履行的附条件条款而非对履行 期限约定不明、协商不成，债权人可以随时要求履行的条款。
(二)行政协议中的情势变更
《中华人民共和国民法典》第五百三十三条规定首次以法律的形式确立了 情势变更制度。基于法律行为基础理论的普适性，该原则同样适用于行政协议 领域，判断是否适用的标准关键在于“无法预见的、不属于商业风险的重大变 化”以及“明显不公平”的衡量。根据合同内容，涉案土地入市交易这一条件 属于过程性行为，土地规划因素是正常缔约风险，双方订立合同时应充分考虑，




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且继续履行合同不会导致利益显著失衡。即使存在“情势变更”,也不构成土地 补偿款立即给付的基础性条件，而是涉及涉案合同是否应继续履行或者应否解除。
编写人：北京市第三中级人民法院 董巍秦翠