区检察院诉区城管局不履行法定职责行政公益诉讼案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
湖北省武汉经济技术开发区人民法院(2021)鄂0191行初21号行政裁 定书
2.案由：不履行法定职责行政公益诉讼 3.当事人
公益诉讼起诉人：区检察院 被告：区城管局
【基本案情】
某区内毗邻某湖的涉案地块利用现状为一般农用地。2020年至2021年， 涉案地块中的大片绿地被水泥及建筑垃圾填埋硬化，且未采取任何防扬散、防 流失、防渗漏措施，对湖泊生态环境造成影响。区检察院发现后立即向区城管 局发出诉前检察建议书，区城管局未及时履行，现区检察院提起行政环境公益 诉讼。在诉讼过程中，区城管局积极整改，区检察院以维护公共利益的目的已 经完成为由，向法院申请终结审理。
二、环境资源纠纷 265
【案件焦点】
行政公益诉讼中，公益诉讼起诉人以维护公共利益的目的已经完成为由， 申请终结对案件审理的，是否予以准许。
【法院裁判要旨】
湖北省武汉经济技术开发区人民法院经审理认为：公益诉讼制度的重要功 能在于通过诉讼方式督促行政机关依法行政、严格公正文明执法，确保国家利 益和社会公共利益得到全面有效维护。审理公益诉讼案件，对于行政机关依法 全面履行法定职责，诉讼目的业已实现的，可依法裁定终结诉讼，以激励行政 机关自觉履职。为准确适用裁定终结诉讼，可从程序和实体两个方面对其适用 条件予以考量，程序要件方面要满足诉前检察建议前置、第三方评估、听证、 检察机关申请等条件。实体要件方面要满足行政机关积极履职、行政公益诉讼 目的已经实现。就本案而言，从程序性要件来看：第一，诉前检察建议程序前 置。区检察院发现区城管局对涉案地块违法建设及建筑垃圾处置未完全充分履 行法定职责，在提起诉讼前向区城管局发出检察建议，督促区城管局依法履行 职责。经测量评估，涉案地块上的建筑垃圾持续堆存，损害事实仍存在，区检 察院遂诉至法院请求判令区城管局依法全面充分履行法定职责；第二，现场勘 验及评估。在审理过程中，法院组织诉讼双方现场勘验，涉案地块的地面建筑 垃圾已基本清除，土壤层露出，双方均予以确认。并经有资质的第三方测绘公 司测量评估，涉案地块已被黄土覆盖；第三，组织诉讼双方听证。法院组织诉 讼双方对测量评估结果进行听证，通过听证程序，经综合判断，可以确认区城 管局已经按照区检察院的诉讼请求全部履行完毕；第四，公益诉讼起诉人申请 终结诉讼。区检察院以本案维护公共利益的目的已经完成为由，向法院提交终 结审理申请书，申请终结对本案的审理。从实质性要件来看：第一，行政机关 积极履行法定职责。本案中，区城管局积极应诉，并多次协调、督促相关部门 对涉案地块上堆存建筑垃圾进行有序整改推进，建筑垃圾已基本清运完毕，已 在诉讼过程中积极履行其法定职责。第二，行政公益诉讼的目的已实现。本次 诉讼，有效修复了受损公益，维护了社会公共利益，诉讼请求已实现。现区检
266
中国法院2024年度案例 ·土地纠纷(含环境资源纠纷)
察院申请终结诉讼，符合上述程序要件和实体要件，亦无继续审理的必要，对 其申请应予准许。
湖北省武汉经济技术开发区人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中华 人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第四项规定，裁定：
本案终结诉讼。
宣判后，各方当事人均未提起上诉、抗诉，判决已经生效。
【法官后语】
检察机关提起行政公益诉讼，要求行政机关履行法定职责，行政机关积极 履职后，检察机关申请终结诉讼，人民法院能否裁定终结诉讼，需要深化研究。
首先，具有政策和实践依据。2017年11月14日，最高人民法院召开全国 法院推进检察公益诉讼审判工作视频会议，最高人民法院时任党组副书记、副 院长江必新发表讲话，其在讲话中指出“被诉行政机关在诉讼过程中依法积极 履行职责，检察机关的诉讼请求全部实现的，可以裁定终结诉讼；对行政机关 的积极自查和自觉整改行为要给予正面评价，以激励相关的机关自觉履行生效 裁判”。①随后，江苏、贵州、湖南等地法院出现检察机关提起行政公益诉讼以 裁定终结诉讼方式结案案例。
其次，需要实质化理解适用法律。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十 五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品 药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行 政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的， 应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职 责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”行政诉讼法不仅是人民法院审 理行政公益诉讼案件的依据，也是检察机关提起行政公益诉讼的依据。当行政
①《江必新：在全国法院推进检察公益诉讼审判工作视频会议上的讲话》,载中国法学 会环境资源法学研究会网站，https://cserl.chinalaw.org.cn/portal/article/index/id/128/cid/ 3.html,2024年5月30日访问。
二、环境资源纠纷 267
诉讼的程序规定不明确时，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零 一条规定执行，即“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开 庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对 行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民 共和国民事诉讼法》的相关规定。”根据《最高人民法院、最高人民检察院关 于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十六条规定：“本解释未 规定的其他事项，适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定。” 因此，行政公益诉讼裁定终结诉讼应适用《中华人民共和国民事诉讼法》的规 定。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条规定：“有下列情形之一 的，终结诉讼：(一)原告死亡，没有继承人，或者继承人放弃诉讼权利的； (二)被告死亡，没有遗产，也没有应当承担义务的人的；(三)离婚案件一方 当事人死亡的；(四)追索赡养费、扶养费、抚养费以及解除收养关系案件的 一方当事人死亡的。”从《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条的规 定看，民事诉讼中终结诉讼的情形，应当满足两个条件：一是诉讼一方当事人 诉讼主体资格消灭，二是没有义务承受人或者继承人放弃诉讼权利。《中华人 民共和国民事诉讼法》不可能对行政诉讼甚至行政公益诉讼的终结条件直接作 出明确规定，但是依据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条和《最高 人民法院、最高人民检察院关丁检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》
第二十六条的规定，当行政公益诉讼中出现满足上述两个条件的情形时，也应 当裁定终结诉讼。在检察机关提起的行政公益诉讼中，一旦检察机关向人民法 院申请终结诉讼，即代表其在个案中放弃行政公益起诉人的身份，起诉主体不 存在，而且根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院、最高人民 检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》关于行政公益起诉人 的规定，没有其他任何主体有资格继承其诉讼权利。此时，终结诉讼的适用条 件实质上已经全部满足，人民法院可以依申请裁定终结诉讼。
最后，需要要件化规范适用范围。检察机关提起的行政公益诉讼，在行政 机关积极履职，诉讼目的全部实现的情况下，法院裁定终结诉讼，具有重要的
268
中国法院2024年度案例 ·土地纠纷(含环境资源纠纷)
理论和现实价值，有利于推动行政机关主动履职，推动生态环境治理，形成生 态文明建设强大合力。虽然通过实质化解释可以适用《中华人民共和国民事诉 讼法》终结诉讼相关规定，但有必要在将来的公益诉讼制度完善中统筹考虑。
为规范行政公益诉讼裁定终结诉讼适用范围，本案从实体与程序两个方面进行 了审查。程序性要件方面：第一，诉前检察建议程序前置，即检察机关诉前是 否向行政机关发送检察建议，行政机关未履行检察建议；第二，现场勘验、评 估即组织诉讼双方进行现场勘验，明确争议，必要时邀请第三方进行评估；第 三，组织听证即邀请代表、委员、执法监督员参加听证，充分听取诉讼双方意 见、审查证据；第四，公益诉讼起诉人申请终结诉讼即依据“不诉不理”原 理，需由检察机关向法院提交终结诉讼申请。实质性要件方面：第一，行政机 关积极履行法定职责，即行政机关在法院审查终结前主动履行工作职责；第二， 行政公益诉讼的目的已实现，即诉讼双方对行政机关是否圆满完成工作职责没 有争议，若有争议可通过第三方评估鉴定、多方“回头看”方式确定。
编写人：湖北省武汉市经济技术开发区人民法院 杨贝贝 刘庆国
