———张志荣、张轩源诉如皋市国土资源局 国有土地使用权行政收回案
【案件基本信息】
1. 裁判书字号
江苏省南通市中级人民法院(2013)通中行终字第0007号行政判决书



二、行政确认 79

2. 案由：认为收回国有土地使用权违法 3.当事人
原告(上诉人):张志荣、张轩源
被告(被上诉人):如皋市国土资源局 第三人(被上诉人):秦晓萍
【基本案情】
张志荣、张轩源系父子关系，张志荣系张俊之子。秦晓萍与张俊系再婚夫妻 秦雷系秦晓萍与前夫所生子，张俊的继子。
2007年5月30日，张俊、秦晓萍、张志荣及秦雷在某律师事务所律师的见证 下，签订析产协议一份，协议对家庭共同财产范围进行明确，即位于庆余村5组的 5316平方米土地使用权及相关房屋所有权由张志荣、秦雷、张轩源共有，张志荣和 秦雷各占15%,张轩源占70%,并载明张轩源所占份额在秦晓萍身体和智力许可 的情况下由秦晓萍监管，但不得处置。监管期内的收益秦晓萍有权在自身生活需要 时使用，张轩源年满十八周岁时，由其自主管理。
张俊病故后，秦晓萍等人经营着家族企业。因土地使用权及房屋所有权登记在 张俊名下，为了便于向银行办理抵押贷款，秦晓萍经与张志荣等人协商一致，将张 俊名下上述土地使用权及房屋所有权变更至秦晓萍一人名下，后秦晓萍将前述国有 土地使用权及房屋所有权变更至其名下，变更后的国有土地使用权证证号为皋国用 〔2008〕第554号。不久秦晓萍用以向工商银行如皋支行进行抵押贷款。
2009年6月18日，张志荣、张轩源提起民事诉讼，请求确认前述国有土地使 用权及房屋所有权张志荣享有15%的份额，张轩源享有70%的份额。12月16日 如皋市法院作出(2009)皋东民一初字第0595号民事判决书，判决的主要内容为： 确认登记在秦晓萍名下的5316平方米国有土地使用权及该宗地上2113.69平方米 的房屋所有权，张志荣享有15%份额，张轩源享有70%份额。
2010年2月8日张志荣、张轩源向如皋市国土资源局(以下简称国土局)递 交了上述民事判决书，申请变更皋国用〔2008〕第554号国有土地使用权证的使用 权人。国土局收到申请后予以书面回复，告知张志荣、张轩源该宗地已设立了抵押 权，申请土地使用权变更登记须先行注销抵押权或取得抵押权人的同意，同时，拟



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变更的土地上有建筑物的，须取得变更后的地上建筑物权属证明或房屋所有权证 书。国土局表示在申请变更登记资料齐全的基础上迅速办理到位。
2011年3月24日，张志荣、张轩源委托律师在《如皋动态》发布了声明，其 主要内容为经法院判决确认张志荣和张轩源对上述土地使用权和房屋所有权享有的 份额，上述不动产的转让、抵押、保全、拆迁等行为应征得张志荣、张轩源的 同意。
2011年11月15日，江苏省如皋经济开发区管理委员会(以下简称开发区管委 会)向国土局递交函件，主要内容为因旧城区改造需要申请收回本案所涉地块的土 地使用权并予以挂牌出让。11月21日，秦晓萍出具《说明》,主要内容为：同意 收回该宗地的土地使用权，有关土地补偿及建筑物、附着物补偿与开发区管委会协 商解决。11月24日，工商银行如皋支行及秦晓萍向国土局递交他项权证注销登记 申请，国土局审查后办理了案涉地块土地他项权利注销登记手续。11月25日，如 皋市人民政府作出《关于同意收回如城镇庆余村、太平村地段部分国有建设用地使 用权并批准实施R2011182 号地块出让方案的批复》,同意收回出让给秦晓萍使用的 案涉地块国有建设用地使用权。当日，国土局向秦晓萍送达了收回国有建设用地使 用权的通知，并办理了案涉地块注销登记手续。其后，上述地块经挂牌出让。
张志荣、张轩源认为国土局收回上述5316平方米国有土地使用权行为违法， 于2012年2月10日向如皋市人民政府申请行政复议，如皋市人民政府经审查后， 于2012年4月6日作出〔2012〕皋行复第9号行政复议决定，维持国土局收回上 述国有土地使用权行为的行为。原告仍不服，提起行政诉讼。
另查，本案所涉土地收回的补偿事宜秦晓萍已与相关单位达成协议，相关补偿 款第三人已用于偿还张志荣、张轩源、秦晓萍家族所欠债务。
【案件焦点】
生效的(2009)皋东民一初字第0595号民事判决能否直接引起物权(5316平 方米国有土地使用权)的变动。
【法院裁判要旨】
如皋市人民法院经审理认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一 款规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民



二、行政确认 81

政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益 需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的 ……,本案所涉地块位于旧城区改建范围内，属需要调整使用的土地，故被告收回 土地行为符合上述法律规定的收回国有土地的情形。
关于国土局收回本案所涉国有土地使用权是否应当征得张志荣、张轩源的同 意，及该收回行为是否侵犯了张志荣、张轩源的合法权益的问题，《中华人民共和 国物权法》第六条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规 定登记。第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭经依法登记的，发生 法律效力，未经登记的，不发生法律效力。第十七条规定，不动产权属证书是权利 人享有该不动产物权的证明。本案中，秦晓萍经过土地登记而为本案所涉土地合法 的使用权人，在该宗土地被收回前，秦晓萍持有的皋国用〔2008〕第554号国有土 地使用权证书是其享有该不动产物权的证明。物权具有绝对排他性效力的权利，一 物一权。本案所涉土地上已成立物权，该地上则不得再成立内容相同的物权。从本 案的事实看，秦晓萍所取得的土地使用权登记是基于其与张志荣等协商一致而进行 的登记，该土地登记的合法性张志荣、张轩源并无异议，在秦晓萍持有的国有土地 使用权证书未被依法撤销或变更前，本案所涉土地法律上的使用权人仍为秦晓萍， 土地收回行政行为的相对人仍为秦晓萍。张志荣、张轩源所称的生效的民事判决已 引起物权变动的理由依法不能成立。故张志荣、张轩源诉称的收回该宗土地使用权 应征得其同意的理由缺乏法律依据。本案土地收回的相关补偿已经协商处理，至于 补偿款的使用、分配与处置属张志荣、张轩源与秦晓萍家庭内部的事宜，如对补偿 款的处置有异议可通过其他法律途径解决，故其诉称国土局的收回行为侵犯了其合 法权益的理由无事实依据也无法律依据。
关于国土局收回本案所涉土地并注销原土地登记手续程序是否合法的问题， 《土地登记办法》第五十条规定，依法收回的国有土地，可直接办理注销登记。本 案在收回该宗土地使用权前，土地他项权人工商银行如皋支行及原土地使用权人秦 晓萍递交了他项权证注销登记申请，国土局审查后办理了案涉地块抵押权注销登记 手续，故被告收回该宗土地使用权的条件已具备，且不侵犯相关权利人的合法权 益，在此基础上被告依法收回了本案所涉土地使用权，并注销原土地登记手续，程 序合法。



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如皋市人民法院依照《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法》 若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，作出如下判决：
驳回张志荣、张轩源的诉讼请求。
张志荣、张轩源持原审起诉意见提起上诉。
南通市中级人民法院经审理认为：本案所涉的土地使用权收回系出于如皋市旧 城改建的需要，国土局报经如皋市政府批准后予以收回，符合法律规定。提前收回 土地使用权行为具有主动性、单方性的特点，只要收回条件成就时就可收回土地使 用权，并不需要取得行政相对人的同意，张志荣、张轩源认为国土局提前收回土地 未取得其同意即构成行政行为违法的上诉主张不能成立，不予采信。
《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定，不动产物权的设立、变更、转 让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除 外。第十六条、第十七条规定，不动产登记簿是物权归属和内容的根据，不动产权 属证书是权利人享有该不动产物权的证明。本案中，在国土局收回土地使用权时， 涉案地块的土地登记及土地使用权权利证书所载明的权利人均是秦晓萍，根据已经 登记的物权所具有的对世性、绝对性、排他性特点，国土局在给予土地补偿时将秦 晓萍作为相对人并无不当。
至于张志荣、张轩源提出的根据生效裁判文书其享有涉案地块的土地使用权， 国土局未给与其补偿侵犯其合法权益的上诉主张，本院认为，《中华人民共和国物 权法》第二十八条规定的因人民法院的法律文书导致物权设立、变更、转让或者消 灭的情形，是指人民法院生效法律文书直接导致物权的设立、变更、转让或消灭的 情形。本案中，张志荣、张轩源对于涉案的地块土地所享有的土地使用权是基于当 事人之间的协议约定，生效的民事判决只是确认了其依据协议所应占的份额。人民 法院的生效判决并未否认秦晓萍所持土地权利证书的合法性，故并不能直接产生秦 晓萍原已登记的物权消灭的法律后果。对于共同共有的财产，依据《中华人民共和 国物权法》第九十七条的规定，共有人之间可以对共有财产的处分另行约定。本案 中，将应归属于张志荣、张轩源、秦雷共有的土地使用权登记在秦晓萍名下，由秦 晓萍对外处分是各共有人协商一致的结果。张志荣、张轩源在同意将自己的权利让 渡登记在秦晓萍名下时，即应知晓因此所可能产生的风险。张志荣、张轩源虽曾通 过要求变更土地使用权人的方式以求化解此风险，但在国土局告知无法变更的情况




二、行政确认


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下，没有选择依法提起行政诉讼或申请行政复议的方式寻求救济，而是采用了在当 地报纸上刊登公示的方式宣告自己的权利，由于登报公示物权并不能对抗秦晓萍已 经登记的物权，故张志荣、张轩源据此主张国土局应直接对其补偿的上诉理由不能 成立。张志荣、张轩源对于共有物中所应有的利益，可依法另行寻求民事救济。其 认为国土局行政行为侵犯其合法权益的上诉主张不能成立，本院不予支持。原审判 决认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法，所作判决并无不当，应予维持。 张志荣、张轩源的上诉理由不能成立，不予采信。
南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一) 项之规定①,作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。

【法官后语】
1. 本案所涉土地的使用权提前收回是否符合法律的规定
《土地管理法》五十八条第一款第(二)项规定，为实施城市规划进行旧城区 改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的 人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案所涉的土地 使用权收回系出于如皋市旧城改建的需要，国土局报经如皋市政府批准后予以收回， 符合上述规定。提前收回土地使用权行政行为具有主动性、单方性的特点，国土局在 收回条件成就时单方收回土地使用权，并不需要取得行政相对人的同意，张志荣、张 轩源认为国土局提前收回土地未取得其同意即构成行政行为违法的主张不能成立。
2. 关于本案所涉土地的使用权人是张志荣、张轩源还是秦晓萍问题
从有关事实看，2008年5月29日，秦晓萍经与张志荣、秦雷协商一致，将本 案所涉土地的使用权及房屋所有权变更至秦晓萍名下，而生效的(2009)皋东民一 初字第0595号民事判决又确认张志荣、张轩源享有上述土地使用权85%的份额， 因而张志荣、张轩源有理由认为其应是上述土地的使用权人。如果张志荣、张轩源 的主张成立，则国土局未将其作为收回土地行为的行政相对人，且未给予其土地补 偿就收回国有土地使用权就违反相关法律的规定，也侵犯了其的合法权益。

① 对应2014年11月新修正《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第(一)项。



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故本案的争议焦点就是：生效的(2009)皋东民一初字第0595号民事判决能 否引起物权(5316平方米国有土地使用权)的变动。
针对上述争议焦点有两种不同的处理意见：
一种意见认为：生效的(2009)皋东民一初字第0595号民事判决能直接引起 不动产物权的变动。理由为：
上述判决明确本案所涉土地的使用权及相关房屋所有权原告享有85%的份额， 该判决即是对张志荣、张轩源与秦晓萍家庭共有财产的分割，根据《物权法》第二 十八条的规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等， 导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生 效时发生效力。张志荣、张轩源享有本案所涉土地85%的份额，其为该幅土地的实 际使用权人，生效的民事判决已将有关物权的归属进行了法律上的确认，即使未进 行变更登记，其也应是该幅土地法律上的权利人。且根据《物权法》第九十七条的 规定，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应 当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意。故未经张志荣、 张轩源的同意，秦晓萍无权对该幅土地进行处分，国土局将秦晓萍作为使用权人， 并由秦晓萍处理补偿的有关事宜侵害了原告的权益。
另一种意见认为，不动产物权未经登记不发生法律效力，上述民事判决不能直 接引起物权的变动。理由为：
《物权法》第六条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法 律规定登记。该规定的目的在于管理地籍，确定产权，并作为税收征收、物的管理 的依据。第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭经依法登记的，发生 法律效力，未经登记的，不发生法律效力。第十七条规定，不动产权属证书是权利 人享有该不动产物权的证明。在该宗土地的使用权被收回前，秦晓萍持有的皋国用 〔2008〕第554号国有土地使用权证书即为其享有该不动产物权的证明。虽然生效 的(2009)皋东民一初字第0595号民事判决确认张志荣、张轩源享有85%的份额， 但张志荣、张轩源未进行不动产物权的变更登记，就不能对抗已登记的不动产物 权，因不动产物权具有绝对排他性效力， 一物一权。本案所涉土地上已成立物权， 该地上则不得再成立内容相同的物权。秦晓萍所取得的土地使用权登记是基于其与 张志荣等协商一致而进行的登记，该土地登记的合法性张志荣、张轩源并无异议，



二 、行政确认 85

秦晓萍经过土地登记而为本案所涉土地合法的使用权人，在秦晓萍持有的皋国用 〔2008〕第554号国有土地使用权证书未被依法撤销或变更前，本案所涉土地法律 上的使用权人仍为秦晓萍，国土局土地收回行政行为的相对人即为秦晓萍。
而《物权法》第二十八条规定的因人民法院的法律文书导致物权设立、变更、 转让或者消灭的情形，是指人民法院生效法律文书直接导致物权的设立、变更、转 让或消灭的情形。人民法院的生效法律文书属于公权利的直接介入，具有较强的公 示性，物权变动的状态明确，能够满足物权变动对排他效力的要求，从而不必进行 登记而直接生效。当然，并非人民法院所有生效法律文书都直接引起物权的变动， 只有人民法院作出的形成判决才能引起物权的变动，而给付判决、确认判决则不能 引起物权的变动。形成判决是指变更或消灭当事人之间原来存在的没有争议的民事 法律关系的判决。本案中，张志荣、张轩源对于涉案的地块土地所享有的土地使用 权是基于当事人之间的协议约定，生效的民事判决只是确认了其依据协议所应占的 份额，即确认了“已存在的没有争议的民事法律关系”,该生效判决并未变更或消 灭本案当事人间已存在的没有争议的民事法律关系，该判决也未否认秦晓萍所持土 地权利证书的合法性，故该判决属确认判决而非形成判决，该判决并不能直接产生 秦晓萍原已登记的物权消灭的法律后果。除非张志荣、张轩源及时持上述生效的民 事判决书申请土地使用权的变更登记，只有取得土地使用权的变更登记后方可使秦 晓萍原享有的土地使用权消灭。本案中，张志荣、张轩源当时也行使了申请变更登 记的权利，但其在土地登记部门告知其无法变更时，其应选择依法提起行政诉讼或 申请行政复议的方式寻求法律救济，而其选择在当地报纸上刊登公示的方式宣告自 己的权利，登报公示物权并不能对抗秦晓萍已经登记的物权。张志荣、张轩源认为 上述生效民事判决能直接引起不动产物权的变动，不需要变更登记即可证明其享有 相关土地的使用权是其认识上的偏差，故其提起本案的行政诉讼要求确认被告提前 收回上述国有土地使用权的行为违法的理由不能成立。至于张志荣、张轩源在共有 物中所应享有的利益问题，其可依法另行寻求民事救济途径解决。
笔者认为第二种意见更符合法律规定的精神，一、二审法院采纳了第二种意见 对上述争议焦点作出了正确的裁判。
3.关于国土局收回本案所涉土地并注销原土地登记手续程序是否合法问题
国土资源部《土地登记办法》第五十条规定，依法收回的国有土地，可直接办



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理注销登记。本案中，因相关土地使用权人向工商银行如皋支行进行抵押贷款，工 商银行如皋支行办理了土地他项权登记，在收回该宗土地使用权前，土地他项权人 工商银行如皋支行及原土地使用权人秦晓萍向被告递交他项权证注销登记申请，国 土局审查后办理了案涉地块抵押权注销登记手续，故国土局收回该宗土地使用权的 条件已具备，且不侵犯相关权利人的合法权益，在此基础上国土局依法收回了本案 所涉土地使用权，并注销原土地登记手续，程序合法。
综上所述，国土局收回本案所涉土地使用权的行为认定事实清楚，适用法律、 法规正确，依法应予支持，张志荣、张轩源的诉讼理由依法不能成立，应驳回其诉 讼请求。
编写人：江苏省如皋市人民法院李斯武刘斌