——大连华龙企业集团公司诉天津市国土 资源和房屋管理局政府信息公开案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
天津市和平区人民法院(2012)和行初字第0100号行政判决书 2.案由：政府信息公开
3.当事人
原告：大连华龙企业集团公司
被告：天津市国土资源和房屋管理局
【基本案情】
2012年7月25日，原告以特快专递的形式向被告申请公开天津市规划和国土 资源局国市字[2004]329号文件内容，该文件涉及原告原开发的南运河北路183 号建设项目，与原告的生产经营有关。被告于7月26日收到原告的申请，8月14
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日向原告邮寄了不予公开告知书，告知原告对其申请公开的信息决定不予公开。
原告认为：被告对原告申请不予公开的行为违反了《政府信息公开条例》的相 关规定，侵犯了原告的知情权，原告诉至天津市和平区人民法院。
原告诉称：原告申请公开信息的行为符合《政府信息公开条例》第十三条的规 定，是有法律依据的。被告引用的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工 作的意见》不是法规或部门规章，不是法院审判的依据，该文件缩小了《政府信息 公开条例》规定的应予公开的政府信息的范围，被告的答辩中没有讲到涉及国家机 密、商业秘密或个人隐私，被告提出的不予公开的理由没有法律依据。被告提出该 文件系委办局向市领导的请示文件，至少可以公开该文件最后的处理意见，不能说 是内部管理信息，法院就不查该文件的内容，那么《政府信息公开条例》就形同虚 设，希望法院审查该文件的内容。即使被告抗辩内容成立，也应该找出该文件中可 以公开的部分，给原告一个合理的回复。原告对被告方认为该文件属于内部管理信 息，属于行政机关对内管理的观点不认可，这种解释缺乏法律依据。调查报告也是 被告在履行法定职责过程中形成的信息汇总，无论是向上级机关报告，还是同级间 的交流，不可能不做调查就自己杜撰内容并报告上去。《政府信息公开条例》并没 有规定向市领导报告的内容就不能公开，被告不予公开没有法律和行政法规层级的 依据。被告应该向法庭提供该文件，法庭无从查明该文件是否属于不宜公开的内 容。在司法实践当中，国务院办公厅的文件的合理部分法院可以考虑，不合理的部 分法院不应考虑。
被告天津市国土资源和房屋管理局辩称：原告申请公开的内容为内部管理资 料。原告所查询的信息属于委办局向市政府领导汇报情况的内部调查报告，依据 《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条的规定，内部管 理信息一般不属于《政府信息公开条例》所规定的应公开的政府信息的范围。《政 府信息公开条例》第二条规定的“履行职责”是“行政管理职责”,而不是“行政 机关的内部管理职责”。调查报告属于向上级领导汇报的材料，是在内部管理中需 用到的材料，不具有社会公共性，报告内容不对公民、法人有任何影响。调查报告 属日常工作中制作的内部管理信息，不属于应该公开的政府信息。根据法律规定， 我局政府信息公开办公室于2012年8月14日已书面告知原告对其申请查询的信息 决定不予公开，已履行法定职责。请求法院驳回原告诉讼请求。
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中国法院2014年度案例 ·行政纠纷
【案件焦点】
历史内部管理信息能否公开或区别公开。
【法院裁判要旨】
天津市和平区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条 例》的规定，政府信息公开能起到提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发 挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动服务的作用。被告在审查原告提 出的政府信息公开的申请后，答复原告决定对其申请查询的内容不予公开，但并未 说明不予公开的理由，被告的答复违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》第 二十一条第(二)项“属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由”的规 定。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条 第一款“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和 说明理由义务的情况举证”的规定，被告未对不予公开政府信息的理由进行举证， 属证据不足。在诉讼中，被告辩称原告所查询的信息内容属于委办局向市政府领导 汇报情况的内部调查报告，但被告并未向本院出示“天津市规划和国土资源局规国 市字(2004)329”号文件的内容，使本院无法判断其答复是否合法、适当，是否 属于内部调查报告。因此，被告的作出编号2012—784《不予公开告知书》的行为 明显不当。另外，本案中向被告提出政府信息公开申请的申请人是大连华龙企业集 团公司天津房地产开发公司，而被告仅将“不予公开告知书”告知了申请人的代理 人，并未正式告知申请人本人，属违反法定程序。
关于原告要求判令被告公开天津市规划和国土资源局规国市字(2004)329号 文件内容的诉讼请求，由于原告未向本院提出调取证据的申请，且被告也未向本院 提交上述文件内容，因此本院无法判断上述文件内容是否属于政府信息公开范围。 对于原告此项诉讼请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十四条第(二)项第1目、第3目及《最高人民法院关于执行〈中华人民共 和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第(一)项的规定，判决如下：
一 、撤销被告编号2012—784《不予公开告知书》;
二 、被告在本判决生效后30日内，重新作出政府信息公开答复；
三、原告要求公开天津市规划和国土资源局规国市字(2004)329号文件内容 的诉讼请求予以驳回；
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四 、诉讼受理费50元由被告负担。
【法官后语】
该案的主要争议是历史内部管理信息能否公开或区别公开。原告于2012年7 月25日要求被告公开2004年的一个内部调查报告文件，此信息属于历史信息。有 人认为，此调查报告是在2004年做出来的，而条例是2008年5月1日才实施的， 按照法不溯及既往的原则，此调查报告是否被公开不受条例的约束。
历史信息，是指条例施行之前形成的政府信息。历史信息能否公开?换句话 说，申请人是否只能申请公开条例施行之后形成的政府信息?对于该问题在实践中 有不同的看法。“法不溯及既往原则”反对的是以明天的法律来调整人们今天的行 为。其内涵是法律文件的规定仅适用于法律文件生效以后的行为，对于法律文件生 效以前的行为不适用。它指的是，人民法院不能依据现行条例认定行政机关在该法 施行前不公开政府信息的行为违法。但是，公民、法人或者其他组织在新法施行后 才申请公开新法施行前产生的政府信息的，人民法院应当依照现行法律规定审查被 诉不公开信息行为的合法性。换言之，条例对于行政行为的溯及力与对于新法施行 前已经形成的政府信息的溯及力是两回事。
内部管理信息以及过程性信息能否公开，各国规定不一。在美国，“内部文件” 有两个限制。首先，它仅限于在“决定前”(pre -decision) 的“考虑”(delibera- tive) 阶段。决定一旦作出，保护就没有必要存在；相反，它必须根据政府公开原 则而被公布。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第 二款规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申 请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使 用”。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及在讨论、研 究或者审查中产生的过程性信息，一般不属于《条例》所指的应公开的政府信息。 该文件也没有完全禁止对内部管理信息进行公开。
参照美国等其他国家的做法，判断是否公开过程信息可以采取形成阶段标准、 主客观信息标准和公益衡量标准相结合的办法。首先，当行政过程已经结束，行政 决策已经公布，此时影响过程信息公开的第一道阀障碍已被打开。此时，公布过程 信息不会从根本上影响行政决策。其次，有必要将过程信息区分为两类：政策考虑
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中国法院2014年度案例 ·行政纠纷
与事实信息。对于这两类信息应当区别对待。不公开过程信息的目的之一就是防止 公开该信息后会给个人意见的表达带来影响与阻碍，以实现保障官员自由发表和交 流个人思想的效果。而公开事实信息并不阻碍这一目的的达成。第三，还应当考虑 公开信息对社会带来的影响。如果公开信息所带来的利益大于不公开信息所保护的 利益，那么此项信息应当被公开。
在我国，可分割性原则主要体现在《政府信息公开条例》第二十二条。根据该 条规定，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的， 行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。可分割性原则 (Severability) 又称 可区分性原则，最早由美国《信息自由法》针对豁免公开条款而设置的一项原则。该原 则的设立意味着，凡是可以从含有豁免公开的信息中分离出来的非保密信息，都应毫无 保留地被公开。根据这项原则，信息中可以合理分离的任何部分，在删除根据豁免条款 应予保密的部分之后，应当提供给请求获取信息的任何人。实践中，法院应该重点审查 以下问题：第一，信息内容能否相互分离，区别处理。第二，信息能否进行重新处理或 遮盖。第三，如果无法区分，则不能适用可分割性原则。第四，说明理由。
在该案中，天津市国土资源和房屋管理局认为：天津市规划和国土资源局国市 字[2004]329号文件属于委办局向市政府领导汇报情况所需的内部调查报告，因 此拒绝公开这份调查报告。根据上述综合标准衡量，调查报告应属于上述分类中的 事实信息。如果其中有一些政策性的建议、决策性的建议是供领导参考的，且对于 如何处理某个问题所提出的建议尚不成熟，则可以不公开，但是完全可以通过信息 分割的方法将调查报告中客观描述的部分公开。另外，公布调查报告，可以澄清公 众的质疑。如果调查结果显示该建设项目不存在违法、违规等现象，那么可以消除 公众的怀疑。如果调查报告显示存在违法、违规问题，那么在该项目中受到不公正 待遇的公民就可以依据此报告依法维护自己的权益。
实践中，一些地方政府或者行政机关在自己制定的政府信息公开方面的规范性文 件中，往往任意限缩政府信息公开的范围。他们动辄以文件属于“不宜公开的内部政 府信息”为由拓宽条例规定的不宜公开的信息的范围。但是，本文认为，如果某部规 范性文件不属于法律、法规和国家有关规定，但作出超出条例所规定的不予公开的 信息范围的规定，则人民法院行政诉讼中只能适用《政府信息公开条例》的规定。
编写人：天津市和平区人民法院 张战华王立刘志强
