——程寿昌诉福安市人民政府要求确认征收土地行为违法案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
福建省宁德市中级人民法院(2012)宁行终字第18号行政判决书
2.案由：土地行政征收 3.当事人
原告(上诉人):程寿昌
被告(被上诉人):福安市人民政府
【基本案情】
2007年12月12日，福安市人民政府作出安政文[2007]479号《福安市人民 政府关于福安市2007年度第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收的请示》 (下称安政文479号请示),拟征集体土地12.0288公顷，包括阳泉村园地7.278公 顷，向福建省人民政府申请审批农用地转用和土地征收。2008年2月4日，福建省 人民政府作出闽政地[2008]109号《福建省人民政府关于福安市2007年度第一 批次城市建设农用地专用和土地征用的批复》(下称闽政地109号批复),同意福安 市人民政府征用12.0288公顷农用地转为建设用地，其中就有阳泉村园地7.278公 顷。福建省人民政府在批复中要求福安市人民政府在接到征地批复文件10日内按
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照批准的征收土地方案发布公告并组织实施；批复同时载明自征地批准之日起两年 内未实施征收土地方案的，本批准文件自动失效。福安市人民政府于2008年3月5 日作出安政地[2008]40号《福安市人民政府关于2007年度第一批次城市建设征 收土地方案的公告》(下称安政地40号征用土地方案公告)。该公告内容有关批准 征地机关、批准文号、征用土地用途、位置、面积、补偿安置标准、安置办法、办 理征收补偿期限等。福安市国土资源局于2008年3月25日作出安国土资[2008] 75号《福安市国土资源局关于2007年度第一批次市征收土地补偿安置方案公告》 (下称安国土资75号征地补偿安置方案公告)。该公告文内容有关补偿安置标准、 征用土地面积、位置范围、经核准的补偿安置方案、补偿安置金额、安置办法、告 知征询意见的期限和解决争议办法等。2008年1月28日，福安市人民政府下属机 构福安市土地收购储备中心与阳泉村委会签订了《征收土地协议书》,约定由福安 市土地收购储备中心征收阳泉村土地70亩。2010年3月18日，福安市土地收购储 备中心与阳泉村委会又签订了一份《土地补偿协议书》,约定由福安市土地收购储 备中心征收阳泉村土地13.02亩。自2008年1月29日起，福安市土地收购储备中 心陆续转入阳泉村账户征地款，至2010年3月25日止，共转入征地款461.892万 元。2010年3月19日，阳泉村委会向福安市国土资源局出具承诺书，保证拨付的 征地款专项专用不挪作他用，并保证落实好征地补偿款和青苗及地上附着物赔偿款 及时发放到户。
福安市人民政府认为其征收土地具体行政行为合法，并提供相应的文件、公 告、照片等相关证据证明。而程寿昌认为讼争地的地类为菜地，被上诉人把菜地当 作园地上报，拟订与申请征地程序违法，从而导致适用补偿标准错误。同时，《征 收土地协议书》存在“未征先用”的情形，应认定无效，而且福安市人民政府在 征地过程中，没有依法公告，严重违反法定程序。
【案件焦点】
福安市人民政府组织实施征收土地的行为是否合法，主要包括以下三点：1. 征收的地类是否错误，从而导致适用征地补偿标准错误；2.征收土地方案和补偿 安置方案是否依法进行公告，程序是否合法；3.征地协议书是否存在“未征先用” 的情形。
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【法院裁判要旨】
福建省宁德市蕉城区人民法院经审理认为：因为程寿昌对于其主张的阳泉村被 征菜地为蔬菜基地，已列入基本农田保护区不能加以举证，法院不予采信。但该土 地的类型是耕地，而不是园地。虽安政文479号请示文内容存在瑕疵，但拟征地方 案和提出征地申请程序是征用机关的内部程序，且安政文479号请示拟定征阳泉村 土地的补偿费、安置补助费、青苗补偿费标准与水田补偿安置标准相同，本批次征地 过程中拟征地方案和提出征地申请程序没有违反法定程序。虽然福安市人民政府作出 征地公告在征地批准之日起十日后，但是征地公告内容符合相关法律规定，且实施征 地行为没有超过批复两年的有效期限，发布征地公告的行为未违反法律、规章规定。 福安市人民政府主张征用土地方案公告已在程寿昌所在的村、组内以书面形式公告， 已举证证明，予以采信。
宁德市蕉城区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第 (一)项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解 释》第五十六条第(四)项之规定，作出如下判决：
驳回原告程寿昌的诉讼请求。
程寿昌持原审起诉意见提起上诉。宁德市中级人民法院经审理认为：程寿昌所提 供的现场照片只能证明其曾经在讼争地种植蔬菜，但不能证明讼争地已被规划作为蔬 菜基地，属于基本农田。福安市人民政府拟定征地方案属于行政机关的内部程序，批 准征地的机关是福建省人民政府，均不属于本案审查范围。且根据相关法律规定，对征 地补偿标准有异议的，应当依法向福建省人民政府申请裁决，也不属于本案审理范围。
针对是否依法进行公告的问题，从福安市人民政府提供的远近景公告照片上可 以明确看出公告的内容和张贴的地点，可以证明发布过两公告的事实。福安市人民 政府在发布征地公告上存在瑕疵，本院予以指正，但该瑕疵并不足以导致征地行为 违法的后果。
福安市人民政府在福建省人民政府批准征地后才发布两公告，并办理征地补偿 登记，不存在未征先用的情形。
宁德市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一) 项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
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【法官后语】
随着城市的建设发展，关于政府征地方面的行政案件也日益增多，如何使对这 类案件的判决做到合法合理合情，是所有行政办案人员需要深思的问题。
本案经历了四次审理，文中主要针对发回重审后的一、二审进行阐释。本案 一 、二审的审理思路基本一致，认为福安市人民政府已经按照《土地管理法实施条 例》第二十五条规定的程序组织实施征收土地，征地补偿款已经转入阳泉村的账 户，阳泉村被征地的大部分村民已经领取了征地补偿款。程寿昌主张福安市人民政 府组织实施征地行为违法的理由，缺乏事实和法律依据，不予采纳。其提出福安市 人民政府拟定征地方案不合法、征地批文不合法、补偿标准过低等问题，均不属于 本案审理范围。
值得注意的是，由于行政案件具有不同于民事案件的特殊性，很多行政行为并 不属于法院审理的范围，比如本案中拟征地方案、提出征地申请程序、征地批文、 对征地补偿标准异议等问题，均需通过其他途径予以解决。因此，完善判后答疑制 度，引导当事人选择正确途径反映自身诉求，真正做到案结事了，显得尤为重要。
编写人：福建省宁德市蕉城区人民法院 洪森淼
