——邹国政等十二人诉仙桃市房产局房屋行政登记案
【案件基本信息】
1. 裁判书字号
湖北省仙桃市人民法院(2012)鄂仙桃行初字第00010号行政判决书
2.案由：房屋行政登记 3.当事人
原告：邹国政、韩剑、王国军、钟守廉、胡文轩、周文栋、魏登明、汪天元、 王洪斌、辜权武、周德炎、张少英
被告：仙桃市房产管理局
【基本案情】
1997年，仙桃市卫材厂(系仙桃市龙华山街道办事处下属的集体所有制企业) 为解决职工住房问题，经过集体研究决定，由需要住房的干部职工个人申请，并以 个人全额集资的方式集资建房(土地由当时的卫材厂提供)。1999年6月，该房屋 建成，同年7月职工入住。但卫材厂一直没为该房屋办理房屋产权登记。2000年 11月16日，仙桃市龙华山街道办事处(相当于乡镇一级行政机关)根据上级有关 文件的指示精神，对仙桃市卫材厂实行改制，由原龙华山办事处主任(行政一把 手，相当于乡、镇长)王才军代表甲方仙桃市卫材厂在《转让合同书》上签字， 将卫材厂的部分资产包括部分厂房、设备、供电供水设施及部分土地使用权(含争 议房屋的土地使用权)等以340万元的价格转让给罗永栎，该《转让合同书》上的 鉴证人栏上盖有仙桃市人民政府公章及当时的主管副市长余日福的印章。同日，仙
二、行政确认 129
桃市体改委以仙体改[2000]101号《仙桃市体改委文件》批复，同意龙华山街道 办事处对仙桃市卫材厂的改制，并载明“执此批复到土地、房产……等部门办理有 关手续。”尔后，罗永栎设立了第三人湖北琪美医疗科技有限公司(即本案的第三 人),罗永栎为该公司的总经理、法定代表人。2000年12月19日，原龙华山办事 处的工作人员赖正新以卫材厂法定代表人的身份与第三人签订房地产买卖合同(第 三人说此合同是《转让合同书》的附属合同),将该厂职工集资兴建的宿舍楼卖给 了第三人。合同签订后的第二天，第三人便依据土地使用权证、《转让合同书》、房 地产买卖合同及仙桃市体改委文件等向被告申请将上述争议房屋的产权登记在第三 人名下。2000年12月22日，被告根据第三人的申请，将上述争议房屋的产权登记 在第三人名下，并为第三人发放了仙龙公0000430号房屋所有权证。2011年8月20 日，第三人向该房屋的各住户发了通告，声称该房屋属于第三人所有，并对该房屋 的各住户提出了相关要求。此时，原告方才得知自己集资兴建的住房被登记在第三 人名下，进而引发纠纷。原告因此向法院起诉要求法院依法确认被告向第三人颁发 的仙龙公0000430号房屋产权证不合法并予以撤销，同时还要求法院依法责令被告 为原告办理房屋产权证等手续。
被告答辩称，其依据相关合同及发改委的批复为第三人颁发仙龙公0000430号 房屋产权证的行为合法，并且认为本案争议的房屋属于因行政指令而调整划拨、机 构撤并分合等引起的房地产纠纷，根据1992年11月25日《最高人民法院关于房 地产案件受理问题的通知》第三项的规定，不属人民法院主管工作的范围。第三人 的陈述意见与被告的答辩基本相同。
【案件焦点】
1.乡镇行政首长根据上级文件指示精神，将其下辖的集体所有制企业的资产 有偿转让，上级市政府及其主管副市长在转让合同的鉴证人栏上盖有政府公章及副 市长的印章，这样的资产转让是否属于行政指令行为；2.市发改委发文批复同意 乡镇集体所有制企业改制，并载明执此批复到土地、房产等部门办理有关手续。这 批复是否能够作为房产局办理房产证合法有效的依据。
【法院裁判要旨】
湖北省仙桃市人民法院经审理认为：本案所涉及房产的《转让合同书》虽然是
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中国法院2014年度案例 ·行政纠纷
由当时的龙仙桃市华山街道办事处主任王才军与罗永栎签订，仙桃市人民政府及当 时的主管副市长余日福也在鉴证人栏盖上了公章及印章，但这份《转让合同书》是 经双方协商、有偿转让的，合同中还约定了违约责任。所以，王才军与罗永栎签订 《转让合同书》只是一种民事行为，尽管合同上盖有政府公章及副市长印章，但不 能因此而否定其民事行为的性质，且仙桃市人民政府及当时的主管副市长也仅仅只 是作为鉴证人在合同上盖章，且政府公章及副市长印章均是盖在鉴证人栏上的，因 此，本案涉及的房产不属于“因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地 产纠纷。”关于市发改委的批复是否能够作为房产局依法行政的依据的问题，房产 登记资料中虽然有仙体改[2000]101 号《仙桃市体改委文件》,该文件中载有 “执本批复件及有关材料到财政、劳动、土管、房产、工商、税务、银行等部门办 理有关手续”。但这个文件仅仅是一个与被告没有上下级隶属关系的行政机关的文 件，这个文件既不属于法律、法规，也不属于行政规章和其他行政规范性文件，因 此，该文件不能作为行政机关依法行政的依据。被告作为一个行政机关，在作出具 体行政行为时，应严格依法办事、依法行政。被告在接受第三人的办证申请后，没
有按程序认真审核第三人提供的资料是否齐全、完备，便为第三人办理了房屋所有 权证，属于程序违法。
湖北省仙桃市人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一 款第(二)项第3目及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉 若干问题的解释》第五十六条第一款第(一)项的规定，判决如下：
一 、撤销被告仙桃市房产管理局向第三人湖北琪美医疗科技有限公司颁发的仙 龙公0000430号房屋产权证；
二 、驳回原告邹国政、韩剑、王国军、钟守廉、胡文轩、周文栋、魏登明、汪 天元、王洪斌、辜权武、周德炎、张少英的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由原告邹国政、韩剑、王国军、钟守廉、胡文轩、周文栋、 魏登明、汪天元、王洪斌、辜权武、周德炎、张少英负担25元，被告仙桃市房产 管理局负担25元。
【法官后语】
行政指令是指行政主体依靠行政组织的权威，运用行政手段，按照行政组织的
二、行政确认 131
系统和层次进行行政管理活动的方法。行政指令具有强制性、权威性、无偿性，即 行政指令是不需要当事人双方相互协商、等价交换的，行政指令是根据工作或者实 际的需要而作出的具有权威性的指令，相对人必须服从。具体到本案的《转让合同 书》,该《转让合同书》既没有强制性，也不是无偿的，任何一方违约，都只需承 担民事违约责任，不承担行政责任或者其他责任。因此，该《转让合同书》不属于 行政指令行为。
其他行政规范性文件是指“行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政 规范性文件”。其具有抽象性、 一般性、将来性、反复性与普适性。而本案中的 《仙桃市体改委文件》,其针对的对象是特定的，且不能被反复适用。因此《仙桃 市体改委文件》不属于其他行政规范性文件，不能作为行政机关依法行政的依据。
编写人：湖北省仙桃市人民法院王建亮
