——杨记存等诉度假区管委会等行政协议履行案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
云南省昆明市中级人民法院（2016）云01行终36号行政判决书
2.案由：行政协议履行
3.当事人
原告（上诉人）：杨记存、李美兰、杨秋菊、杨忠义、杜凤珍
被告（被上诉人）：昆明滇池国家旅游度假区管理委员会、昆明滇池国家旅游度假区
海埂街道管理处
第三人（被上诉人）：昆明兆吉拆迁有限责任公司
【基本案情】
昆明滇池国家旅游度假区管委会（以下简称：度假区管委会）组织实施辖区内集体土
地征收，原告以户为单位，与度假区管委会指派的海埂街道管理处及昆明兆吉拆迁有限责
任公司（以下简称：拆迁公司）签订《度假区海埂街道管理处周家片区“城中村”重建改造
项目新堆上、下村拆迁补偿协议》（以下简称《拆迁补偿协议》）。协议约定：被拆迁的
房屋面积为300m2
；临时安置补助费为每人每月10元，一次性核发20个月，共计300m2
×10元/人/月×20个月=60000元，每栋房屋发放的标准不超过四层或300m2 （与昆明市城乡
规划关于农村住宅建设的层数、面积限制相对应）。若回迁安置房交房日期延后，则延期
之日起按双倍标准发放延期临时安置补助费。
协议签订后，原告将自家实际面积为679.52m2 的房屋交付拆迁，被告海埂街道管理处
及第三人拆迁公司支付了到2014年4月止的20个月临时安置补助费。因认为“原告配合其拆
迁工作”，故当时按照679.52m2 计算支付了临时安置补助费。即当时给予全体村民的优惠
做法为“拆迁面积不足300m2 的按300m2 计算，超过300m2 的按实际面积计算”。
之后，出于提升行政效率、加快拆迁的目的，海埂街道办向村民发放《周家社区新堆
下村回迁房分配资格确认表》，该确认表称“同意在2014年6月15日前将承台（村民在集体
土地上自建地基，所占用土地并未登记至各家各户）交由拆迁公司进行拆除的居民户，在
拆除后，继续履行原先签订的回迁安置协议，及时发放过渡费，不同意的，视为违约，原
先的回迁安置协议不再履行，开发商将按项目实施细则中的规定进行货币补偿，回迁安置
房由开发商转为商品房出售，弥补居民占用承台所造成的损失”。之后，海埂街道管理
处、海埂街道管理处城中村重建改造工作分指挥部在2014年6月至12月期间，通过发通
告、多次作出“对村民反映问题的答复意见”等方式，明确了村民将承台交由拆迁公司拆
迁、领取承台补偿款，是村民领取过渡费（过渡费）、参与下半年回迁安置房选房的前提
条件。2014年12月底，同意承台拆迁的村民完成回迁房的选房和分配，并且以“拆迁面积
不足300m2 的按300m2 计算，超过300m2 的按实际面积计算”的优惠标准获发2014年5月1
日至接房之日的双倍临时安置补助费。直至2015年7月1日，因承台已被强制拆除，且村民
就行政协议履行起诉至法院，拆迁方才明确表示不再将同意承台拆迁列为履约条件。拆迁
方迟延交房的违约情形自2014年5月1日持续至2015年6月30日，共计14个月。
原告不同意承台拆迁，其回迁房未交付，临时安置补助费未发放。原告遂起诉至昆明
市西山区人民法院，要求度假区管委会依照协议约定分房，并双倍支付迟延交房期间的过
渡安置补偿费。起诉后，经一审法院协调，原告于2015年9月14日完成回迁房接房。
【案件焦点】
涉案征地补偿安置协议是否合法？度假区管委会一方是否存在迟延交房的违约情形？
迟延交房的违约情形持续至何时、双倍临时安置补助费应依何种面积标准计算？
【法院裁判要旨】
云南省昆明市西山区人民法院经审理认为：根据合法的拆迁补偿协议，被告未按期建
盖好回迁安置房，故应依约双倍支付迟延期间即2014年5月起至12月房屋具备分配条件时
止的临时安置补助费。2015年1月开始至6月，因对承台拆迁补偿问题（拆迁补偿协议未涉
及）未达成一致，被告拒绝向原告分配回迁房，已构成违约，亦应双倍支付临时安置补助
费。原告主张按“每户实际拆迁面积不足300m2 按3002 支付临时安置补助费，超过300m2
按实际面积支付”的标准，因双方对此意见分歧，且未订立过合同进行变更，故仍应按照
合同约定的标准支付。拆迁公司不是履行行政职责的组织，故不应判决在本案中承担责
任。综上，两被告应支付给原告的临时安置补助费为：300m2
×10元/人/月×14个月×2倍
=84000元。
云南省昆明市西山区人民法院依照根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第
一款判决如下：
被告度假区管委会、被告海埂街道管理处连带赔付原告临时安置补助费共计人民币
84000元。案件受理费50元由两被告负担。
杨记存等以《拆迁补偿协议》约定的临时安置补助费标准在履行过程中已发生变更、
一审对度假区管委会迟延交房期限计算错误为由提起上诉,请求判决支付临时安置补助费
223788.59元。
云南省昆明市中级人民法院经审理认为：海埂街道管理处系受度假区管委会委托，不
应独立承担责任；拆迁公司独立签订拆迁补偿协议并约定核心义务，应与度假区管委会共
同承担协议责任。涉案拆迁补偿协议属行政协议，其签订和履行均不得突破补偿方案确定
的补偿标准。非公共资金为促进拆迁而在补偿方案、补偿协议之外额外予以奖励的，该额
外部分不属行政补偿，不属行政诉讼可判决给付范畴。因本案属行政协议履行纠纷，应以
民事案件标准收取案件受理费。
云南省昆明市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、
第八十九条第一款第（二）项判决如下：
由度假区管委会、拆迁公司共同支付上诉人临时安置补助费人民币84000元。案件受理
费按民事标准收取及负担。
【法官后语】
本案是典型的行政协议履行纠纷，度假区管委会在通过拆迁公司与村民签订拆迁补偿
协议后，出于提升行政效率、加快拆迁的目的，单方面要求村民同意与拆迁补偿协议约定
无关的“承台”（村集体土地上集资建设且尚未分配、尚未登记至各户名下的地基）的拆
迁，对不同意承台拆迁的村民，不予分配回迁安置房，不发放后续过渡安置补偿费，此举
已明显违反征地拆迁补偿协议。不同意承台拆迁的37户村民诉诸法院，要求度假区管委会
依照协议约定分房，并双倍支付迟延交房期间的过渡安置补偿费，本案即为其中一案。
一审法院秉持“实质解决行政争议”的原则，成功协调解决了回迁房交付事项。然而在
过渡安置费的计算标准上，双方主张有根本冲突，其原因在于拆迁方为促进拆迁而曾经给
予被拆迁人奖励，在纠纷发生后，拆迁方不愿再给予奖励，而被拆迁人将此种奖励理解为
双方在实际履行协议过程中对协议约定的变更。审理过程中，法院考虑到纠纷系因管委会
一方违约增加履行条件引发，否则37户村民完全可以享受到额外的奖励优惠，考虑到村民
对此种优惠是否有合理信赖，考虑到管委会是否因为违约反而获益（减少补偿支出）；但
另一方面，法院在裁判过程中也考虑到行政补偿行为的行政属性、补偿属性，涉案拆迁补
偿协议属行政协议，受征地拆迁补偿相关法律法规调整，在依据相关法律法规制定补偿方
案后，拆迁补偿协议的签订和履行均不得突破补偿方案确定的补偿标准。《度假区海埂街
道管理处周家片区“城中村”重建改造项目征地拆迁补偿实施方案》已明确“应按实际建筑
面积补偿，且补偿的建筑面积不得超过4层或300m2 ”（补偿方案的该种规定与昆明市城乡
建设规划法规的规定一致），故补偿协议的约定和实际履行，均不允许由公共资金作出超
过实际建筑面积的补偿，也不允许公共资金对超过300m2 以上面积予以补偿，故涉案拆迁
补偿协议中关于临时安置补助费的书面约定符合补偿实施方案，应依约履行。之前客观存
在的“主体建筑面积不满300m2 的按300m2 计算，超过300m2 的按实际面积计算”的实际做
法，属非公共资金出于促进拆迁的目的，在补偿方案、补偿协议之外额外予以奖励，该额
外奖励并非政府行政补偿，亦不属于行政诉讼可判决给付的范畴。此种处理思路，体现出
行政协议纠纷与普通民事合同纠纷的差异，即意思自治原则在行政协议领域受到更多限
制。
最终，法院判决确认管委会额外附加履约条件属违约，应承担违约责任，拆迁公司亦
因为未披露委托代理关系，且在行政协议中以自己名义不当地约定义务乃至声明自己有强
拆职权，致使村民形成合理信赖，故应与管委会共同承担责任，此点与行政诉讼判决中义
务主体的一般理论有异,系在无具体规定的情况下，结合地方实际、考虑执行难度所作裁
量。
编写人：云南省昆明市中级人民法院 赵鸿章
