——福建省万鑫肉业发展有限公司诉靖江市市场监督管理局、靖江 市人民政府食品安全行政处罚及行政复议案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
江苏省泰州市中级人民法院(2016)苏12行终125号行政判决书 2.案由:食品安全行政处罚及行政复议纠纷
3.当事人
原告(上诉人):福建省万鑫肉业发展有限公司(以下简称福建万鑫公 司)
被告(被上诉人):靖江市市场监督管理局、靖江市人民政府 【基本案情】
福建万鑫公司是一家屠宰企业,主要从事生猪屠宰、冷藏、加工和 销售。靖江市三圣食品厂是一家肉制品制造、销售企业,主要从事猪肉 脯生产和销售。2015年4月,靖江市三圣食品厂考虑到猪肉涨价,决定采 购生产原料猪肉库存,其通过李建新向福建万鑫公司购进冻猪后腿肉25 吨,双方未订立书面合同,采购均通过电话联系完成,福建万鑫公司将冻 猪后腿肉送至靖江市三圣食品厂指定的冷库,并提交了鲜冻产品调拨
单、动物检疫合格证明、检验报告。2015年4月13日,靖江市市场监督管
理局对靖江市天福食品冷冻厂进行执法检查,发现该厂冷库内有靖江市 三圣食品厂(靖江市市场监督管理局已对其另案处理)向福建万鑫公司采 购的上述“两扒肉” (猪后腿肉),采用塑料编织袋包装,包装袋印有产品 名称、净含量(25千克)、厂名厂址、电话号码等内容,包装袋贴有“动 物产品检疫合格”标志,但包装袋内未附产品标签和合格证,未标注产品 生产日期、保质期、贮存条件,产品共1000袋,每袋25千克,共计25000千 克,货值金额425000元。靖江市市场监督管理局认为福建万鑫公司销售 的“两扒肉”属于预包装食品,福建万鑫公司未标注生产日期、保质
期、贮存条件,违反了食品安全法关于预包装食品的标签规定,遂予以立 案查处,经过行政处罚告知程序,对福建万鑫公司作出罚款850000元的处 罚。福建万鑫公司不服,向靖江市人民政府申请行政复议,靖江市人民政 府受理后作出维持该行政处罚的行政复议决定。
福建万鑫公司不服,诉至法院称:1.福建万鑫公司系畜禽屠宰企业, 依据国办发〔2013〕24号《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管 理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》 (以下简称24号文), 畜禽屠宰环节的监管由农业部门负责,原告销售的猪肉产品标签标识存 在瑕疵应由福建当地的农业部门按照《中华人民共和国农产品质量安全 法》 (以下简称《农产品质量安全法》)的规定处罚,靖江市市场监督管 理局无检查权、无处罚权。2.案涉冷冻猪后腿肉属于食用农产品,不属 于食品。国家食品药品监督管理总局亦明确冷冻速冻畜禽肉经过分割、 冷冻速冻、包装等简单加工的,仍为农产品,不属于食品,不实施食品生 产许可管理。对该批猪肉的质量安全管理应适用《农产品质量安全
法》,不适用《食品安全法》。3.本案所涉猪肉不属于预包装食品。本 案猪肉的外包装无任何标识作用,其作用仅为便于运输和称重计量,将来 在食品厂生产前均要去除包装,不符合《预包装食品标签通则》中对预 包装食品的定义。4.靖江市市场监督管理局作出的行政处罚违反了比例 原则,没有选择对原告权利侵害最小的方式,同时也违反了《行政处罚
法》的立法目的。故请求法院撤销靖江市人民政府作出的(2015)靖行复
第26号行政复议决定书及靖江市市场监督管理局作出的(靖江)市监罚 字(2015)8-021号行政处罚决定书。
【案件焦点】
1.涉案的冷冻猪后腿肉是否属于食品;2.被上诉人靖江市市场监督 管理局作出的行政处罚是否合法。
【法院裁判要旨】
江苏省靖江市人民法院经审理认为:
首先,福建万鑫公司将“两扒肉”作为食品原料销售给食品加工企 业靖江市三圣食品厂,进入流通领域后,该“两扒肉”作为食品原料,已 符合食品的特征,对其应适用《食品安全法》及相关配套的规定进行监 管。同时福建万鑫公司销售的1000袋“两扒肉” (每袋均为25千克)共计 25000千克,依据《预包装食品标签通则(GB 7718-2011)》中对预包装食 品的定义:预先定量包装或制作在包装材料和容器中的食品,包括预先定 量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具 有统一的质量或体积标识的食品。该“两扒肉”符合预先定量包装或制 作的特点,属于预包装食品。另外,福建万鑫公司提交的福州市产品质量 检验所出具的检验报告中注明的检验依据为《关于转发全国食品安全整 顿办公室<食品中可能违法添加的非食用物质和易滥用的食品添加剂名 单(第四批)>通知》[食药监办食函(2010)139号-3,以下简称139号食药 监办函],说明该“两扒肉”是按照食品安全标准进行检验的,福建万鑫 公司关于该“两扒肉”系农产品,不属于预包装食品的理由不能成立。
其次,根据24号文规定,农业部门负责食用农产品从种植养殖环节到 进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理,食用农产 品进入批发、零售市场或生产加工企业后,按食品由食品药品监督管理 部门监督管理,农业部门负责畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节质量安全
监督管理。而我市质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理进行了 职能整合,组建了市市场监督管理局,因此,靖江市市场监督管理局具有 查处本案所涉“两扒肉”违反预包装食品标签规定的法定职责。福建万 鑫公司认为其不具有处罚权的理由不能成立。福建万鑫公司认为本案所 涉“两扒肉”未标注生产日期等,系自身疏于管理、员工业务陌生造成, 显然难以令人信服。食品标签中的生产日期、保质期、贮存条件等信
息,涉及消费者的知情权和选择权,影响食品原料的质量安全,是食品生 产经营者必须强制执行的食品安全标准。福建万鑫公司在销售该“两扒 肉”时,虽然向靖江市三圣食品厂提供了检验检疫证明,但是动物检疫合 格证明、检验报告以及福建万鑫公司出具的证明均不能说明该“两扒
肉”的准确生产日期。根据靖江市市场监督管理局现场执法情况来看, 该批猪肉在冷库保存,且未标注生产日期、保质期及贮存条件,经长期保 存后,一旦流入生产、销售领域,会给消费者带来极大的质量安全隐患。 现福建万鑫公司以其管理上的疏忽系轻微违法行为,不应对其过重处罚 的理由显然不能成立。综上,靖江市市场监督管理局作出的行政处罚决 定事实清楚,适用法律、法规等正确,程序合法。靖江市人民政府作出的 行政复议决定程序合法。一审法院遂判决:
驳回福建万鑫公司的诉讼请求。
福建万鑫公司上诉称,根据《食用农产品市场销售质量安全监督管 理办法》第五十七条以及《国家食品药品监管总局办公厅关于冷冻速冻 禽畜肉生产许可问题的复函》[食药监办监一函〔2014〕309号,以下简 称309号食药监办函]的规定,涉案的冷冻猪后腿肉系农业活动中直接获 得的动物产品经过切割、冷冻加工所形成的,属于食用农产品,而非食
品,且即便属于食品,也不符合“预先定量包装”的要求,不能认定为预 包装食品,被上诉人靖江市市场监督管理局不具有作出涉案行政处罚的 法定职权,且处罚过高,违反过罚相当的原则。
江苏省泰州市中级人民法院经审理认为:根据《食品安全法》第九
十九条第一款以及《农产品质量安全法》第二条第一款的规定可知,食 品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是 药品的物品,但是不包括以治疗为目的的物品;农产品是指来源于农业的 初级产品,即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品;食用农 产品是指供食用的源于农业的初级产品。由此可知,农产品与食品的范 畴本身具有一定的交叉,农产品中的食用农产品应当属于食品范畴中的 一种,但基于农产品的特性,我国就农产品的监管制定了单行法律即《农 产品质量安全法》以排除《食品安全法》的规制。因此,本案中上诉人 及被上诉人争论的以及法院判决阐述的食品的范畴应当指除食用农产品 外的食品,可以视为狭义的食品,故“本院认为”部分中所称食品,均指 狭义的食品。现结合各方诉辩意见,综合评判如下:
首先,涉案的冷冻猪后腿肉属于食品。《农业部、食品药品监督总 局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》中对于食用农产 品的定义是:“食用农产品是指来源于农业活动的初级产品,即在农业活 动中获得的、供人食用的植物、动物、微生物及其产品。‘农业活
动’既包括传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动,也包括设施农 业、生物工程等现代农业活动。‘植物、动物、微生物及其产品’是指 在农业活动中直接获得的以及经过分拣、去皮、剥壳、粉碎、清洗、切 割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工,但未改变其基本自然性状和化学 性质的产品。”由此可知,食用农产品与食品的区别在于食用农产品系 直接来源于农业活动的,未经过任何加工和处理的,或者是虽经过简单加 工,但并未改变其基本自然性状和化学性质的,而食品则是经过一定的生 产加工而成的。本案中,涉案的冷冻猪后腿肉与一般的生猪屠宰、切割 不同,其不仅进行了屠宰、切割、冷冻等简单加工,更为关键的是进行了 明确的分类处理,即该批猪肉系经挑选而成的猪后腿肉即俗称的“两扒 肉”,而不包括其他部位的猪肉,故其与普通的屠宰、切割后的生猪肉自 然性状不一致,这也导致实践中其售价与普通的屠宰、切割后的生猪肉 的售价明显不同。同时,涉案的冷冻猪后腿肉还进行了定量的包装,即按
每袋25千克进行装袋,进一步与一般的散装猪后腿肉区分开来,也对其售 价乃至双方买卖协议的订立具有重要影响。另外,上诉人在销售涉案的 冷冻猪后腿肉给案外人靖江市三圣食品厂时,提交的作为销售标的质量 合格的证明材料以及产品卫生质量检验合格证,均证明上诉人自身在生 产、销售涉案冷冻猪后腿肉时均是按照食品的要求和标准进行质量控制 的,且上述报告及合格证也是销售行为成立的必要条件。综上,涉案的冷 冻猪后腿肉经过了分类处理以及定量包装的加工,且该加工属于改变了 其基本自然性状的复杂及精细化的加工,因此,应当认定涉案的冷冻猪后 腿肉属于加工形成的食品,而非食用农产品。
其次,涉案的冷冻猪后腿肉属于预包装食品。根据《食品安全法》
第九十九条第三款以及《预包装食品标签通则(GB 7718-2011)》第2.1 条的规定,预包装食品是指预先定量包装或者制作在包装材料、容器中 的食品,包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且 在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品。由此可见,预包 装食品的核心要素应当包含“预先定量”“包装”“食品” 。本案中, 上诉人与靖江市三圣食品厂签订的冷冻猪后腿肉购销协议上虽没有明确 约定冷冻猪后腿肉需每袋定量包装,但因其进行跨省销售,故其在出厂和 运输过程中必然进行定量包装而非散装销售,事实上上诉人也是以每袋 定量25千克进行包装销售,且在客观实践中,散装冷冻猪后腿肉销售的价 格与经过定量包装的冷冻猪后腿肉之间存在明显差异。综上,涉案冷冻 猪后腿肉符合“预先定量”的包装要求,属于预包装食品。
再次,被上诉人靖江市市场监督管理局具有行政处罚权。根据《食 品安全法》第四条第三款的规定,国务院质量监督、工商行政管理和国 家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责,分别对食品生 产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理;第五条第二款规定,县级以 上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行
政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督
管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督 管理工作。可见,我国之前对于食品的安全监管工作是分属工商、质
监、食药监等部门管理,但因多头管理造成实践中食品安全监管的漏洞, 国务院根据《食品安全法》第一百零三条“国务院根据实际需要,可以 对食品安全监督管理体制作出调整”的规定对食品安全监管体制进行了 改革。2013年3月14日,第十二届全国人民代表大会第一次会议批准通过 了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》,明确了“为加强食 品药品监督管理,提高食品药品安全质量水平,将国务院食品安全委员会 办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检 疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流 通环节食品安全监督管理职责整合,组建国家食品药品监督管理总
局……对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实 施统一监督管理” 。国务院于2013年4月10日下发了《国务院关于地方 改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》 (国发〔2013〕18号)文
件,进一步明确要求各地抓好食品药品监管体制改革和机构的调整工
作。由此可见,当前我国食品安全监管职能已划归食品药品监督管理部 门。同时,江苏省人民政府办公厅于2014年11月7日印发的《关于调整完 善市县工商质监食品药品管理体制加强市场监管的意见》 (苏政办发
〔2014〕93号)明确要求,全省各县(市、区)工商、质监、食品药品监管 均需进行职能整合,组建县(市、区)市场监督管理局,同时加挂食品药品 监督管理局牌子。因此,被上诉人靖江市市场监督管理局具有行使食品 药品安全监管职能,具有作出涉案行政处罚决定的行政职权。
最后,被上诉人作出的行政处罚适用法律正确。本案中,上诉人生产 销售的涉案冷冻猪后腿肉标签中未标明其生产日期、保质期以及贮存条 件等,且涉案冷冻猪后腿肉价值达425000元,根据《食品安全法》第四十 二条以及第八十六条的规定,应处以货值金额两倍的罚款并没收违法所 得,因涉案的冷冻猪后腿肉已实际交付给靖江市三圣食品厂,且未取得对 等货款,故被上诉人未同时并处没收违法所得、违法生产经营的食品的
行为适用法律正确,并无不当。
一审判决认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。二审法院遂判 决:
驳回上诉,维持原判。 【法官后语】
近年来,我国食品安全问题频发,已成为广大社会民众所关注的焦
点,其根源不仅在于部分不良商家为了谋取利益而做出违法行为,还在于 当前我国食品安全方面的法律法规尚存在一定的空白或者冲突,从而导 致部分监管部门执法“底气”不足。例如,本案所涉及的食品与食用农 产品概念区分不明,可能导致部分食品以“食用农产品”的名义逃避监 管情形的发生。对此,监管部门以及法院在司法审查过程中区分食品与 食用农产品时应当注意以下几个方面:
第一,区分食品与食用农产品,关键在于产品的性质,而不在于生产 主体性质。根据《农产品质量安全法》以及《农业部、食品药品监督总 局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》等相关规定,食 用农产品作为一种农产品,其是一种直接源于农业的初级产品,其核心特 征是“初级”,即该产品具有一定的天然性,没有经过生产加工,或仅经 过一些简单的基本加工,且必须未改变其基本的自然性状和化学性质。
因此,区分食用农产品与食品的关键就在于该产品是否突破了“初级
性”特征的要求,是否经过了精细化或者是复杂化的生产加工。如果畜 禽屠宰企业实施了超过畜禽屠宰范围的工作,那么这些经过精细化或者 是复杂化生产加工的产品应认定为食品,而非农产品。
第二,区分食品与食用农产品,应当与该产品生产及销售的质量标准 相符。根据主客观相一致的原则,对于食品与食用农产品的区分而言,在 根据产品性质进行区分的同时,可以依据该产品生产、销售时企业的主
观认知予以认定。生产、销售企业虽辩称其产品系食用农产品,但其在 生产、销售过程中均依照食品的生产销售标准,甚至要求该产品在生
产、销售过程中必须依照食品的相关标准、取得相应的资格证书等,应 当认定其产品属于食品。
第三,区分食品与食用农产品,应从健全整个监管体系的角度出发, 确保监管无漏洞。我国现行的食品安全法律体系尚存在一定的空白或者 说法律理解尚存在一定争议,此时应当从《食品安全法》等法律法规的 立法本意以及完善食品安全监管体系的角度予以倾向性的考量,以确保 该产品的法律监管体系上不存在重大漏洞。当前对于冷冻猪后腿肉流转 之后的贮存,我国并没有强制性规定,如将冷冻猪后腿肉定性为农产品, 其只要在前期取得动物检验合格证,即可在冷库中贮存很长的年限,甚至 可达十几年、几十年,即俗称的“僵尸肉”,却没有任何单位就此承担法 律责任,而这一类经长期冷冻的猪肉一旦流入生产、销售领域,必然会给 广大消费者带来极大的食品质量安全隐患。因此,从整体监管体系而言, 将涉案的冷冻猪后腿肉定性为食品,更有利于完善对该类产品的法律监 管,确保不会存在重大监管漏洞,避免违法行为存在却无法律规制的情形 发生。
编写人:江苏省泰州市中级人民法院 蔡鹏