——清镇市国土资源局诉贵州同榆贵房地产开发有限公司建设用地使用权出让 合同案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
贵州省高级人民法院（2018）黔民终1153号民事判决书 2.案由：建设用地使用权出让合同纠纷
3. 当事人

原告（被上诉人）：清镇市国土资源局（以下简称清镇国土局）

被告（上诉人）：贵州同榆贵房地产开发有限责任公司（以下简称 同榆贵公司）

第三人：清镇市人民政府、清镇市站街镇人民政府 【基本案情】





2016年3月15日，清镇国土局（出让人）与同榆贵公司（受让人）
签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：清镇国土局将坐落于清 镇市站街镇席关村，宗地总面积为33684平方米土地的国有土地使用权 出让给同榆贵公司。出让宗地的用途为商业、住宅，出让年期为商业40 年、住宅70年。出让价款为30570000元，每平方米907.55元。出让定金 为8900000元，定金抵作土地出让价款。合同签订后1个月内受让人必须 缴纳出让价款50%的首付款，合同签订之日起365日内，一次性付清出 让价款。出让人在受让人付清成交价款后10个工作日内将出让宗地交付 给受让人。受让人按约定付清全部出让价款后，持本合同和出让价款缴 纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记。受让人不 能按时支付出让价款的， 自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向 出让人缴纳违约金，延期付款超过60日的，经出让人催交后仍不能支付 出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人 并可请求受让人赔偿损失。

合同签订后，同榆贵公司于2016年3月17日向清镇市财政局支付土 地出让定金8900000元。此后，同榆贵公司又向清镇市财政局分别于
2016年3月29日支付3463564元、2016年8月22日支付2550000元、2016年 12月2日支付2790000元、2017年10月30日支付200000元、2018年4月25 日支付1296316元，共计19199880元。清镇国土局分别于2016年6月14日 至2017年9月22日先后四次向同榆贵公司发出书面《出让金催缴通
知》，催缴欠付的土地出让金及由此产生的违约金。另外，清镇国土局 称，案涉土地于2015年起由同榆贵公司实际占用。同榆贵公司称其于
2014年开始开发该宗土地。

另，2014年10月21日，同榆贵公司（乙方）与清镇市人民政府（甲 方）签订《站街镇小城镇建设开发投资协议》，约定：项目名称为站街





镇新城区山体公园建设及周边商住开发项目，项目选址在站街新城站马 线与规划7号、8号、15号路合围地块，面积约170亩。协议第七条“项目 用地取得及价格”中约定：乙方依法取得土地使用权，若乙方顺利摘
牌，甲方同意对乙方项目进行扶持，扶持额度等同于项目商业用地摘牌 价中超出38万/亩部分（不包括契税）。乙方须按照摘牌价全额缴清土 地出让总付款后，甲方在三个月内对乙方进行扶持，用于支持本项目基 础设施建设。若乙方未能顺利摘牌，则乙方在5个工作日内将前期投入 资金的相关资料报甲方，甲方在收到该资料1个月内组织审计等相关部 门会同乙方审计完毕。甲方在摘牌方缴清土地出让金15个工作日内，将 乙方前期投入资金支付给乙方。协议第八条“土地款的支付”中约定：
（1）在本协议签订之日起7日内，乙方一次性将1000万元项目保证金打 入甲方指定账户，待乙方项目启动后，该保证金自动转为项目征地拆迁 及土地报批前期工作费用… …（3）2014年12月30日前乙方要按每亩20 万元的标准将商住开发用地110亩的土地报批前期费用2200万元打入上 述指定账户（以上款项均计入土地总价款），若在土地报批过程中实际 需要的土地报批费用超出2200万元，乙方要在甲方的通知时间内（甲方 提前通知至少30个工作日）按时足额缴纳（计入土地出让总付款）。
（4）如乙方未按约定时间足额将项目保证金打入上述指定账户，本协 议自动作废；如乙方未按约定时间足额将项目征地拆迁款、土地报批前 期费用打入上述指定账户，甲方有权终止本协议且乙方无条件提出，所 有投资归甲方所有。

【案件焦点】

1.本案属于行政诉讼还是民事诉讼的受案范围；2. 同榆贵公司支付 的15380694元是否能够作为土地出让价款抵扣；3.违约金如何计算。

【法院裁判要旨】





贵州省贵阳市中级人民法院经审理认为：清镇国土局与同榆贵公司 于2016年3月15日签订的《国有建设用地使用权出让合同》系双方当事 人的真实意思表示，内容并不违反法律、行政法规的效力性强制规定， 应属合法有效。双方当事人均应按照合同约定全面履行各自的义务。对 于同榆贵公司提出的其依据2014年10月21日与清镇市人民政府签订的
《站街镇小城镇建设开发投资协议》支付的前期征地费、土地费1538万 余元应当抵扣本案土地出让价款的答辩意见，因本案《国有建设用地使 用权出让合同》与《站街镇小城镇建设开发投资协议》的合同主体并不 相同，清镇国土局并非“开发投资协议”的合同当事人，根据合同相对性 原理，合同只在缔约当事人之间具有法律约束力，对合同关系以外的第 三人不产生法律约束力。虽然清镇国土局与清镇市人民政府之间存在行 政上的隶属管理关系，但是两者均享有独立的民事主体资格，在法律、 行政法规没有明确规定的情况下，行政隶属关系不能成为突破两者各自 独立对外订立的合同仍具有相对性的合理理由。同时，清镇国土局派员 参加政府组织的相关专题会议系该级行政系统内部管理的履职行为，并 不能因此改变清镇国土局并非开发投资协议合同当事人的这一基本法律 事实。因此，《站街镇小城镇建设开发投资协议》对于在本案中以独立 主体身份签订本案协议的清镇国土局不具有法律上的约束力。同榆贵公 司提出的其依据“开发投资协议”支付的款项应当抵扣本案土地出让价款 的答辩意见，因于约于法均无合理、有效依据，不予支持。同榆贵公司 如果认为清镇市人民政府未履行“开发投资协议”的相关约定，其完全可 以通过协商或者另诉的方式维护自身的合法权益。截至2018年4月25日 同榆贵公司支付的土地出让金总金额共计为19199880元，尚欠11370120 元未支付。因此，同榆贵公司理应足额支付上述款项。

对于逾期付款违约金的计算标准，同榆贵公司主张约定标准过高， 应予调整。土地使用权出让合同关于违约金标准的确定，依据是《国务





院国有土地收支通知》的明确规定，因此，本案逾期付款违约金应当按 照合同约定的欠缴金额日1‰的标准计算。

对于逾期付款违约金的具体数额，根据本案合同约定，同榆贵公司 应当在合同签订后1个月内即2016年4月15日前缴纳出让价款50%的首付 款即15285000元，在合同签订之日起365日内即2017年3月15日前，一次 性付清出让价款。在合同签订后1个月内，同榆贵公司实际支付的土地 出让金共计为12363564元。据此，首付款逾期金额为2921436元。此
后，同榆贵公司不同时间段的逾期金额分别为：2016年4月16日至8月22 日，逾期金额为2921436元；2016年8月23日至12月2日，逾期金额为
371436元；2017年3月16日至10月30日，逾期金额为12866436元；2017 年10月31日至2018年4月25日，逾期金额为12666436元；2018年4月26日 起逾期金额为11370120元。因此，同榆贵公司应在以上述各时间段内逾 期付款金额为基数，按每日1‰的标准向清镇国土局支付违约金。
贵州省贵阳市中级人民法院依照《中华人民共和国合同法》第六十 条、第一百零九条、第一百一十四条第二款以及《中华人民共和国民事 诉讼法》第一百五十二条规定，作出如下判决：

一、同榆贵公司于本判决生效之日起15日内向清镇国土局支付国有 建设用地使用权出让价款11370120元；

二、同榆贵公司于本判决生效之日起15日内，以下列时间段为计算 期间、以下列逾期金额为基数（略，时间段及对应逾期金额详见前
述），按每日1‰的标准，向清镇国土局支付违约金；

三、驳回清镇国土局的其余诉讼请求。 同榆贵公司不服一审判决，提起上诉。





贵州省高级人民法院经审理认为：第一，根据《中华人民共和国城 市房地产管理法》第八条“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用 权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使 用者向国家支付土地使用权出让金的行为”的规定，本案当事人双方签 订《国有建设用地使用权出让合同》系国家作为国有土地使用权人将土 地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土 地使用权出让金而签订的民事合同，第二，国家在以土地所有权人身份 从事土地使用权出让行为时，其法律地位只是一个特殊的民事主体，与 土地使用权受让人的法律地位完全平等，土地使用权出让合同的订立完 全遵循平等、 自愿、有偿的原则，合同内容也是当事人真实的意思表
示。第三，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件 适用法律问题的解释》已明确将国有土地使用权合同纠纷定性为民事合 同。第四，《最高人民法院民事案件案由规定》第七十七条第一项明确 规定了建设用地使用权出让合同纠纷，也说明本案应当作为民事案件进 行审理。综上，案涉《国有建设用地使用权出让合同》属于民事合同， 本案属于民事诉讼的受案范围。同榆贵公司认为该《国有建设用地使用 权出让合同》属行政合同，理由不成立，不予支持。

关于同榆贵公司支付的15380694元是否能够作为土地出让价款抵扣 的问题，首先，各方对于清镇市政府与同榆贵公司签订的《站街镇小城 镇建设开发投资协议》约定的项目用地和本案中清镇国土局出让给同榆 贵公司的土地具有同一性不持异议，且在签订《国有建设用地使用权出 让合同》之前，案涉土地已经交付给同榆贵公司开发建设。其次，清镇 市政府与同榆贵公司签订的《站街镇小城镇建设开发投资协议》上，清 镇国土局确实没有作为合同当事人签字盖章，但在签订该协议之前，清 镇国土局参加了清镇市政府召开的专题会议，并形成《关于推动站街镇 小城镇项目招商建设的专题会议纪要》第二条“原则同意《站街镇小城





镇开发投资协议》”的内容，清镇国土局对《站街镇小城镇建设开发投 资协议》原则上是同意的，该协议对清镇国土局具有约束力。最后，
《站街镇小城镇建设开发投资协议》第八条就土地款的支付第（1）项 约定支付的100000元保证金自动转为项目征地拆迁及土地报批前期工作 费用，第（3）项约定土地报批前期费用计入土地出让总价款。清镇市 政府亦收到了同榆贵公司支付的15380694元土地征地款及土地前期报批 费用。综上，同榆贵公司在与清镇国土局签订《国有建设用地使用权出 让合同》之前支付的15380694元应当作为土地出让价款予以抵扣。

关于违约金的问题。同榆贵公司在与清镇国土局签订《国有建设用 地使用权出让合同》之前，已向清镇市站街镇会计核算中心及清镇市重 点项目办共计转款15380694元，签订《国有建设用地使用权出让合同》 之后，于2016年3月17日至2016年12月2日分三次共计支付33084258元。 此时，同榆贵公司支付的款项已达到《国有建设用地使用权出让合同》 约定的土地出让价款数额，故同榆贵公司支付土地出让价款并未违反合 同约定，清镇国土局请求支付土地出让价款并支付违约金的请求，无事 实依据，不予支持。

综上，同榆贵公司的上诉请求理由成立，应予支持。一审认定事实 清楚，适用法律错误。贵州省高级人民法院依照《中华人民共和国民事 诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，作出如下判决：

一、撤销贵州省贵阳市中级人民法院作出的（2018）黔01民初242 号民事判决；

二、驳回清镇国土局的诉讼请求。

【法官后语】





本案一审、二审法院认定事实完全一致，但判决结果却相反，在审 理中主要涉及两个问题：一是当事人提出的本案是行政诉讼还是民事诉 讼的问题，二是一审、二审法院认识不一致的同榆贵公司先期支付的相 关款项是否能够作为土地价款的问题。

第一，2005年8月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土 地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕第5号）
第一条规定：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政 府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让
方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”从这一规定可以看出，土 地管理部门是作为出让方签订协议的，在协议中双方权利义务平等，该 协议显然不属于土地管理部门单方作出的关于国有土地使用权的处理决 定，也就不属于行政合同。2007年10月1日起施行的《中华人民共和国 物权法》第一百三十五条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的 土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑 物及其附属设施。”这是对建设用地使用权作为用益物权进行的定义性 规定，用益物权是非所有权人对他人之物享有占有、使用、收益的排他 性权利。通过宪法、土地管理法、物权法等法律确立国有土地使用权有 偿使用制度，使以建设建筑物等为利用目的，以出让方式取得的土地使 用权具备了用益物权的性质。《中华人民共和国物权法》第一百三十七 条第一款规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方
式。”这一规定进一步明确，以出让方式设立建设用地使用权，由建设 用地使用权人通过向国家支付建设用地使用权出让金的方式，由国家以 土地所有者的身份将土地使用权在一定期限内让与土地使用者，用以建 造建筑物、构筑物及其附属设施。因此，在《建设用地使用权出让合
同》中，国土资源局是作为特殊的民事主体参与的，而不是作为行政管 理者参与，其与受让方对土地面积、价金等合同内容和确定地位是平等





的，享有相同的权利，依法承担相应的义务。因此，本案作为民事诉讼 案件受理正确，当事人上诉称本案属于行政诉讼案件没有法律依据。

第二，同榆贵公司先期支付的相关款项能否作为土地出让价款抵扣 的问题，清镇国土局、清镇市人民政府、清镇市站街镇人民政府和同榆 贵公司，一审和二审意见完全相反。

本案一审审理中，同榆贵公司就依据其与清镇市人民政府签订的
《站街镇小城镇建设开发投资协议》提出抗辩，认为其支付的前期征地 款15380694元应抵扣本案土地出让金。而清镇国土局及清镇市人民政
府、清镇市站街镇人民政府则认为二者是不同的法律关系，不能抵扣， 获得一审法院支持。

二审中，全面采纳了同榆贵公司的意见。主要理由为，依照我国宪 法及相关法律规定，土地所有者是国家，本案中，在清镇市辖区内，作 为土地所有者（国家）的代表，首先是清镇市人民政府，在双方签订
《建设用地使用权出让合同》时，清镇国土局是依据市政府对下属各局 的职能分工及法律、法规授权作为国有土地所有者（国家）的代表签
名，因此，对清镇市人民政府前期的承诺，相关的专题会议纪要是要依 照执行的。在签订出让协议后，一般情况下，受让人的主要义务是依约 定缴纳土地出让金，国土资源部门的义务是交付“三通一平”净地。而案 涉土地是在签订出让协议之前，政府已和受让人签有相关开发协议，并 将土地交与受让人开展前期工作，受让人亦支付了相关费用。虽然正式 签订出让合同时，没有对前期所支付费用作出约定，但根据清镇市政府 的专题会议纪要，受让人前期对案涉工地的开发是政府对该开发项目的 具体安排，作为政府部门的国土资源局应遵照执行，如以国土资源局不 是《站街镇小城镇建设开发投资协议》的签约一方，就否认该协议约定 土地报批前期费用计入土地总价，从而拒绝作为相应抵扣与本案事实不





符，并且，同一宗土地只能付一次土地出让金，如受让人前期支付的款 项不能抵扣土地出让金，那前期支付的款项性质怎么确定，政府是否应 当退返，这将使问题复杂化，不利于本案的解决，也不能从根本上化解 矛盾。

编写人：贵州省贵阳市中级人民法院 施辉法 刘永菊