——翁某某、宋某诉某区自然资源和规划局 建设用地使用权登记案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省苏州市中级人民法院(2022)苏05行终483号行政裁定书 2.案由：建设用地使用权登记
3.当事人
原告(上诉人):翁某某、宋某
被告(被上诉人):某区自然资源和规划局(以下简称某区规自局) 第三人：某镇人民政府(以下简称某镇政府)、建设工程公司
【基本案情】
某镇政府设立的房地产开发公司于1994年12月取得案涉土地建设用地规 划许可证，该许可证载明“经审核，本用地项目符合城市规划要求，准予办理 征用划拨土地”;1994年12月10日，被告依房地产开发公司的申请予以办理
128
中国法院2024年度案例 ·行政纠纷
登记，土地使用权类型为划拨。1994年1月15日，房地产开发公司与顾某某 签订购房协议书，约定顾某某向其购买别墅房一幢，土地费及房屋总价
10.9896万元。
1994年12月27日，房地产开发公司与顾某某共同向被告申请某市国有土 地使用权变更登记，被告经审查为顾某某办理了土地登记。2017年4月4日， 原告方向被告申请案涉不动产土地权利性质保留划拨，被告于2017年4月21 日经审核同意保留划拨。2017年9月15日，两原告与顾某某向被告申请不动 产转移登记，被告经审查于2017年9月18日办理了土地、房屋转移登记，将 案涉不动产登记在两原告名下。两原告后向第三人某镇政府发出申诉书，请求 将案涉土地性质由划拨改为出让，某镇政府未予以办理。2021年10月25日， 两原告以某镇政府为被告向本院提起民事诉讼，请求法院判令某镇政府将两原 告通过买卖方式合法取得的某镇新建六弄5号房屋的土地使用权类型由划拨更 正为出让。本院于2021年12月16日作出(2021)苏0509民初13798号民事 裁定，裁定驳回两原告的起诉。该案已经发生法律效力。两原告于2022年1月 20日向本院提起行政诉讼，请求法院依法判决被告将两原告案涉不动产登记的 土地使用权类型由划拨更正为出让。
1992年6月5日，原某市计划委员会同意某镇政府成立“房地产开发公 司”。2001年2月28日，房地产开发公司申请注销，企业申请注销理由为“经 上级批准，两个公司合并为城建综合开发公司，注销房地产开发公司”。2001 年10月18日，城建综合开发公司申请注销，注销理由为“企业转制”,企业 的人员安置、设备、设施、物质、债务等处理情况为“全部由新组建的建设工 程公司负责处理”。
【案件焦点】
原告的起诉是否超过法定的起诉期限。
【法院裁判要旨】
江苏省苏州市吴江区人民法院经审理认为：第一，《中华人民共和国行政
四、行政登记 129
诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提 起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律 另有规定的除外。也就是说，对行政机关的行政行为提起行政诉讼的时间是知 道或应当知道行政行为作出之日起六个月内，超过起诉期限提起诉讼的，人民 法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解 释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或 者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知 道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得 超过一年。本案中，2017年4月4日，原告方向被告申请案涉不动产土地权利 性质保留划拨，被告于2017年4月21日经审核同意保留划拨。2017年9月15 日，原告与顾某某向被告申请不动产转移登记，被告经审查于2017年9月18 日办理了土地、房屋转移登记，将案涉不动产登记在原告名下。因此原告对所 购房地产的土地使用权类型为划拨是明知的。第二，原告方要求被告更正登记 实质上是要求被告撤销原来的行政登记并重新进行登记。因此要求更正登记的 起诉期限应当和撤销登记的起诉期限保持一致。行政机关拒绝更正已经发生法 律效力的行政行为，对当事人的实体权利未造成实际的影响，因为影响当事人 实体权利的还是原登记行为。因此，原告在超过要求撤销登记的起诉期限的同 时也超过了要求更正登记的起诉期限。第三，原告对涉案不动产所享有的实体 权利和程序权利系通过交易从原权利人处获得，其所获得的实体权利和程序权 利亦不得超过原权利人，在原权利人已经对关于划拨的登记超过行政诉讼起诉 期限的情况下不能因转移登记而重新获得对原相关登记事项的审查救济权。本 案中，1995年1月6日，原某市人民政府将案涉不动产的土地登记在顾某某名 下，土地类别为住宅(50)。1999年4月28日，原某市国土管理局为顾某某换 发土地证，显示用途为住宅(50),使用权类型为划拨。2017年9月15日，原 告与顾某某向被告申请不动产转移登记，被告经审查于2017年9月18日办理 了土地、房屋转移登记，将案涉不动产登记在原告名下。2017年这次转移登记 只是改变了权利人，土地使用权类型与1999年登记的完全一致。原权利人顾某
130
中国法院2024年度案例 ·行政纠纷
某于2001年前后已经对登记事项包括土地使用权类型登记超过行政诉讼起诉期 限，原告于2017年通过交易获得案涉不动产的土地使用权，在交易时也已经远 超过法定的起诉期限。综上，原告的起诉已超过法定的起诉期限。
江苏省苏州市吴江区人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共 和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定如下：
驳回原告翁某某、宋某的起诉。
翁某某、宋某不服一审裁定，提起上诉。江苏省苏州市中级人民法院同意 一审法院裁判意见。
江苏省苏州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九 条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
【法官后语】
起诉期限是行政诉讼的独创制度，它反映了立法者对价值的追求或者对价 值之间如何取舍的态度。如果起诉期限规定得过于短暂，则偏重对行政效率的 维护而忽视了对行政相对人权益的有效保护；起诉期限如果规定得过于漫长， 虽然有利于行政相对人权益的保护，但势必会影响行政效率的提高，对行政行 为所代表的公共利益维护产生不良影响。人民法院在审理行政案件中无法回避 对起诉期限的审查。关于本案原告的起诉是否超过法定的起诉期限，合议庭有 两种不同意见：一种意见认为，原告要求被告履行法定职责的起诉期限没有过， 原告可以随时申请，只要被告不同意更正就可以起诉；另一种意见则认为，要 求行政机关进行更正行政登记实际上是要求行政机关撤销原来的行政登记并重 新进行登记。因此要求更正登记的起诉期限应当和请求撤销登记的起诉期限保 持一致。如果当事人已经超过要求撤销登记的起诉期限，其再要求政府履行变 更登记法定职责的起诉期限也已经超过。
笔者倾向于第二种意见，理由如下：
1. 行政诉讼受案范围的规定决定了案涉行为不应被再次纳入审查的范围。 要被纳入法院行政诉讼审查的范围必须是行政相对人因行政机关的相关行为对
四、行政登记 131
其权利义务产生了实质性的影响，而如果行政机关的相关行为没有对行政相对 人或者利害关系人的合法权益造成实际影响则不属于人民法院行政诉讼的受案 范围。行政机关拒绝更正已经发生法律效力的行政行为，对当事人的实体权利 未造成实际的影响，因为影响当事人实体权利的还是原具体行政行为。因此要 求更正登记的起诉期限应当和请求撤销登记的起诉期限保持一致。如果当事人 已经超过要求撤销登记的起诉期限，其在没有新的事实出现的情况下，再要求 政府履行变更登记法定职责的起诉期限也已经超过。
2.如果两者的起诉期限不一致将架空行政诉讼的起诉期限制度。为了督促 行政相对人及时行使权利和保护行政行为的效力，我国行政诉讼相关法律设定 了起诉期限制度。也就是说，一旦行政相对人超过行政起诉期限后向法院提起 行政诉讼的，法院不予受理。而如果当事人的一个诉被驳回后可以换个请求方 式再要求政府履行法定职责并继而提起行政诉讼，这样必然使得后诉的起诉期 限重新计算，从而使得起诉期限制度形同虚设，将会对行政行为的效率和稳定 性造成极为不利的影响，是应当杜绝的。
3.请求更正行政行为的期限应与撤销行政行为的起诉期限一致对原告的权 利没有实质的影响。因为原告要求撤销原登记行为的起诉已经超过法定的起诉 期限，其无论提起撤销之诉还是提起履职之诉已无区分的必要。在因超过法定 的起诉期限不能得到法院行政诉讼制度支持的情况下，原告仍可通过信访等途 径来主张。要求政府履行法定职责是公民的法定权利，但必须依照法律规定， 依据法律程序进行。在超过法定的起诉期限后，反复将相关诉求提交行政机关 要求解决并进而提起行政诉讼要求法院判决政府履行法定职责并非最佳救济方 式。既然已经错过了前行政行为的起诉期限，也就是已经失去了相关实体权利， 进而不能通过要求更正行为来重新获得起诉期限。
4.请求更正行政行为的期限应与撤销行政行为的起诉期限一致有积极的社 会价值。行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能 否进入司法实体审查的问题。行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼 时效，主要区别在于：第一，行政诉讼的起诉期限从相对人知道或者应当知道
132
中国法院2024年度案例 ·行政纠纷
行政行为之日起计算，而诉讼时效的起算时间从当事人知道或应当知道权利被 侵害之日起计算。第二，起诉期限是一个固定期限，不存在中止、中断的情形， 除非有正当事由，并由人民法院决定，才可以将被耽误的时间予以扣除或延长 期限。而诉讼时效属于可变期间，只要具有法定事由，便可将其中止、中断和 延长。第三，人民法院可以依职权审查起诉期限，相对人超过起诉期限起诉的， 人民法院裁定不予受理，受理后发现超过起诉期限的，裁定驳回起诉，即相对 人丧失了起诉权。而人民法院通常情况下不主动审查诉讼时效问题，诉讼时效 也不是民事诉讼起诉的法定条件，当事人不因超过诉讼时效而丧失起诉权。对 方当事人提出诉讼时效抗辩并经人民法院审查发现超过诉讼时效的，判决驳回 原告的诉讼请求，即当事人因为超过诉讼时效提起民事诉讼丧失的是实体胜诉 权。行政诉讼法之所以设立起诉期限，旨在督促相对人尽快行使诉权，提高行 政机关执法效率，维护行政管理秩序的稳定。如果允许相对人任何时候都可以 对行政行为申请救济，势必造成行政行为一直处于被质疑和否定的不安定状态， 既影响行政效率，也造成行政管理秩序的失序和混乱。如果允许类似案件重复 起诉，必然使得当事人纠缠不休、纠纷反复不断，导致司法资源和诉讼成本的 浪费，更可能使得司法裁判相互冲突，损害司法裁判的权威性和法律关系的稳 定性。
编写人：江苏省苏州市吴江区人民法院秦绪栋
