吴某某诉某县交通运输局罚款案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
湖南省娄底市中级人民法院(2022)湘13行终186号行政判决书
2.案由：罚款 3.当事人
原告(被上诉人):吴某某
被告(上诉人):某县交通运输局
第三人：某省高速公路交通警察局某交警大队

【基本案情】
2022年3月22日凌晨，原告吴某某驾驶湘KH××××/KS×××挂重型半挂牵 引车从W 收费站冲关后在某高速公路上行驶，2时35分在往北135km+778m M 收费站出口处，被收费员拦截。第三人某省高速公路交通警察局某交警大队接 警后赶赴现场，经检查，该车挂车车厢栏板加高，挂车后方大梁处加装了两个 液压顶泵，车厢内装满碎石。第三人将吴某某及车辆带到下属单位某中队等待 进一步处理。当日9时许，第三人将吴某某及车辆带至超限检测站进行称重过 磅检测。超限监测站向第三人出具了《车辆超限报告单》,报告单上记载“检 测时间：09:33:29,车辆牌照：湘KH×××x, 限重：49000,车辆轴数：6, 车辆总重：77240,车辆超限：28240,超限比率：57.63,驾驶员签名：吴某





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某，执法员签名：李某、罗某某”字样。同时，超限监测站又出具了同一票号 的报告单给被告，执法员签名为“扶某、何某某、袁某”。随即，被告执法人 员要求吴某某卸载超重货物，消除违法行为，并于当日10时43分46秒再次对 吴某某车货进行称重检测，超限监测站出具了已消除违法行为的《车辆超限检 测报告单》。
第三人取证后依据超限监测站出具的《车辆超限报告单》车货总质量超限 28.24吨及货车改形的违法事实，结合其他证据向吴某某作出了《公安交通管 理行政处罚决定书》。决定书的主要内容为：“……依据对你擅自改变机动车外 形和已登记的有关技术数据的违法行为，现依据《机动车登记规定》第五十七 条的规定，决定给予罚款伍佰元的处罚；对你驾驶货车载物超过核定载质量 50%不足100%的违法行为，现依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九 十二条第二款的规定，决定给予罚款捌佰元的处罚；以上两项违法行为，分别 裁决、合并执行罚款壹仟叁佰元。决定处以：罚款壹仟叁佰元。”当日12时57 分，吴某某通过邮政银行缴费1300元。
同日，被告以吴某某驾驶湘KH××××/KS×xx挂重型半挂牵引车在公路上擅 自超限行使为由立案调查。
被告向吴某某作出了《行政处罚事前告知书》,告知吴某某拟作出行政处 罚事实、依据及享有听证、陈述申辩等权利。其主要内容为：“你如对上述拟 给予的行政处罚内容及事实、理由、依据有异议，可在收到本告知书之日起5 个工作日内向本机关提出陈述、申辩意见。(如果符合听证条件的)依据《中 华人民共和国行政处罚法》第六十三条之规定，你对拟作出的行政处罚有要 求听证的权利，你可在收到本告知书之日起5个工作日内提出听证申请。逾 期不提供陈述、申辩意见又不要求听证的，本机关将依法作出行政处罚决 定。”同时，被告的执法人员于16时05分至14分，对原告制作了《陈述申 辩笔录》,笔录中记录“自愿放弃陈述申辩的权利，不要求组织听证”,吴某 某签名并在笔录中签署了“笔录属实”的字样。被告行政机关负责人于17 时至17时30分对该案进行了集体讨论，对吴某某的违法行为作出了罚款




一、行政处罚 13

14000元处罚的讨论意见。
同日，被告以超限监测站出具的《车辆超限报告单》中车货总质量超限 28.24吨事实及《陈述申辩笔录》《重大案件集体讨论决定》等证据向原告作 出了《行政处罚决定书》,该决定书的主要内容为：“……现已查明，你于2022 年3月22日驾驶湘KHxx××/KS××x 挂重型半挂牵引车装运碎石由某县W 镇至 长沙，车货总质量77.24吨，车货总质量超限28.24吨……依据《中华人民共 和国公路法》第七十六条第五项、《公路安全保护条例》第六十四条、《超限运 输车辆行驶公路管理规定》第四十三条、《湖南省治理货物运输车辆超限超载 条例》第三十一条规定，本机关对你作出如下行政处罚：1.责令改正。2.罚 款人民币壹万肆仟元整…… ”
另查明，3月22日16时前，吴某某通过工商银行向被告某县交通运输局 缴纳罚款14000元。
【案件焦点】
1.被告作出的《行政处罚决定书》程序是否合法；2.该案是一个违法行 为还是两个违法行为，被告某交通局作出《行政处罚决定书》是否违法；3.被 告是否应当返还原告吴某某支付的14000元及相应利息。
【法院裁判要旨】
湖南省涟源市人民法院经审理认为：关于争议焦点一，被告作出《行政处 罚决定书》的程序是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条 的规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的 证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为 没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的 除外。”
被告对吴某某作出14000元罚款属于较重的行政处罚。在作出处罚决定前， 应当由行政机关负责人集体讨论决定，并由从事行政处罚决定法制审核的人员 进行审核。对于应当依法经行政机关负责人集体讨论作出行政处罚决定的案件，




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集体讨论决定的程序应当在案件调查程序终结后、行政处罚决定作出前进行。 本案中，被告于3月22日17时至17时30分进行集体讨论，被告称集体讨论 后作出《行政处罚决定书》。原告却在当日的16时前缴纳罚款。被告依法应当 对行政行为的合法性承担举证责任，但在本案诉讼过程中被告未提供对原告缴 纳罚款时间早于被告集体讨论时间作出合理说明的相关证据及规范性文件，依 法视为没有相应证据，应当承担举证不能的法律后果。故，被告在集体讨论前 作出《行政处罚决定书》程序违法。
关于争议焦点二，该案是一个违法行为还是两个违法行为，被告某县交通 运输局作出《行政处罚决定书》是否合法。其实质在于被告作出《行政处罚决 定书》是否违反了行政处罚法中的一事不再罚原则。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“对当事人的同一 个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法 律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”本院认为，第三 人和被告均以《车辆超限报告单》为处罚依据，虽然先后依据不同的法律规范 作出行政处罚决定，但本质上是一个违法行为，在第三人作出行政处罚罚款决 定后，被告不得再对该违法行为作出罚款处罚。故，被告作出《行政处罚决定 书》违反“对同一违法行为不得作出两次以上的罚款处罚”的规定。
关于争议焦点三，被告是否应当返还原告吴某某支付的14000元及相应利 息。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“……(一)处罚款、罚 金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产……(七)返还执行 的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付 银行同期存款利息……”本案被告作出的《行政处罚决定书》违法，依法应当 予以撤销；原告已经缴纳的罚款，依法应当予以返还。故，对原告要求被告返 还14000元罚款及相应利息的诉讼请求，本院予以支持。
湖南省涟源市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一 项及第三项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一项及第七项之规 定，判决如下：




一、行政处罚 15

一 、撤销被告某县交通运输局于2022年3月22日作出的《行政处罚决定书》;
二 、责令被告某县交通运输局在本判决生效之日起五日内返还原告吴某某 已经缴纳的罚款14000元并支付同期存款利息(利息按中国人民银行同期存款 利率从2022年3月22日起计算至实际清偿之日止)。
被告某县交通运输局不服一审判决，提起上诉。湖南省娄底市中级人民法 院经审理认为：《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“对当事人的 同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多 个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”本案中，吴 某某既是案涉车辆的所有者，同时又是驾驶者。吴某某于2022年3月22日驾 驶案涉车辆装运碎石由某县W 镇至长沙，从W 收费站冲关后在长芷高速上行 驶，在M收费站出口处被收费员拦截。经检查发现其行为不仅违反了《机动车 登记规定》《中华人民共和国道路交通安全法》,并且同时违反了《中华人民共 和国公路法》《公路安全保护条例》《超限运输车辆行驶公路管理规定》《湖南 省治理货物运输车辆超限超载条例》的规定，按照前述规定，吴某某的行为属 于同一个行为违反多个法律规范，应该按照罚款数额高的规定处罚。
对于较重的行政处罚应当依法集体讨论作出行政处罚决定，集体讨论决定 的程序应当在案件调查程序终结后、行政处罚决定作出前进行。上诉人对吴某 某作出14000元罚款属于较重的行政处罚。在对其作出处罚决定前，应当集体 讨论决定。本案中，吴某某在3月22日16时前已经缴纳罚款。上诉人却于3 月22日17时至17时30分进行集体讨论后作出《行政处罚决定书》,且上诉人 在本案诉讼过程中未提供对吴某某缴纳罚款时间早于上诉人集体讨论时间合理 说明的相关证据及规范性文件，故上诉人作出的《行政处罚决定书》程序违 法，一审法院判决结果并无不当，上诉人请求撤销一审判决的理由不充分，本 院不予支持。
湖南省娄底市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九 条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。





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【法官后语】
高速公路交通警察局、交通运输局两个行政机关分别以同一份“超限报告 检测单”,依据不同的法律规定，对吴某某作出罚款决定。“超限”与“超载” 有严格的界定标准，在特定的情况下“超限”涵盖了“超载”。超限是指货运 车辆的载货长度、宽度、高度和载货质量超过规章制度规定的限度，主要研究 的是车辆装载与公路的关系，特别关注的是公路的正常使用。超载指汽车装载 货物时超过汽车额定载重量，对超载的核定，主要关注的是汽车性能以及由此 而引发的行车安全性。本案从“超限”与“超载”是否属于同一个违法行为、 最先立案与最高罚款相冲突并存的情况下法律应如何适用、行政机关的执法程 序当如何规范三个方面进行阐述。
1.本案是一个违法行为还是两个违法行为。虽然“超限”和“超载”依 据不同的法律有不同的认定标准，但可能存在超限但不超载的情形，也可能存 在超载但不超限的情况，具体要考虑到车辆的前轴、后轴、双轴每侧的承载能 力(轴载承受能力)。2016年《交通运输部、工业和信息化部、公安部、工商 总局、质检总局关于进一步做好货车非法改装和超限超载治理工作的意见》规 定，“统一车辆限载标准。取消车货总重超过55吨、平均轴载超过10吨和载货 超过车辆出厂标记载质量的超限超载认定标准”。统一后的“超载”“超限”违 法行为认定，均按照国家标准GB 1589—2016《汽车、挂车及汽车列车外廓尺 寸、轴荷及质量限值》规定的最大允许总质量限值。
进一步分析“超载”与“超限”违法行为，在主体、主观方面、客体、客 观方面等违法行为四要素构成上，具有高度一致性。“超载”与“超限”违法 行为，在认定标准统一之后，“超载”与“超限”两者实质上属于“同一违法 行为”。故，本案中被告某县交通运输局与第三人某省高速公路交通警察局某 交警大队依据同一份《车辆超限报告单》,根据不同的法律法规作出处罚，本 质上针对的是同一个违法行为。
2. 应当由哪个单位作出处罚决定，最先立案与最高罚款相冲突应当如何处 理?《中华人民共和国行政处罚法》第二十五条规定：“两个以上行政机关都有




一、行政处罚 17

管辖权的，由最先立案的行政机关管辖。对管辖发生争议的，应当协商解决， 协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖；也可以直接由共同的上一 级行政机关指定管辖。”第二十九条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得 给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚 款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”本案中，被告及第三人均具有管辖 权，第三人某省高速公路交通警察局某交警大队最先立案，依据《中华人民共 和国道路交通安全法》第九十二条第二款的规定，对原告执行罚款1300元，原 告当即缴付罚款。随后，第三人将作出的处罚决定告知了在现场的被告的工作 人员。被告立案受理后，进行调查，依据《中华人民共和国公路法》第七十六 条第五项、《公路安全保护条例》第六十四条、《超限运输车辆行驶公路管理规 定》第四十三条、《湖南省治理货物运输车辆超限超载条例》第三十一条规定， 对原告作出了罚款14000元的行政处罚。存在第三人最先立案作出罚款当事人 缴纳后与被告后立案作出最高罚款相冲突，法律应如何适用的问题。《中华人 民共和国行政处罚法》第五条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定 和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会 危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得 作为行政处罚的依据。”上述法律规定了过罚相当的原则，本案的情形属于法 条竞合，“从一重”处罚即可。当最先立案的行政机关没有发现行为人的行为 违反了多个法律规定，应当给予罚款处罚时，可以直接实施行政处罚。其他有 权行政机关事后可以补充处罚，如果该行政机关的处罚依据是“罚款数额高的 规定”,则该行政机关可以补充处罚差额部分。当最先立案的行政机关发现行 为人的行为违反了多个法律规范，应当给予罚款处罚时，最先立案的行政机关 应当将案件移送罚款数额最高的行政机关管辖。当同一个违法行为违反多个法 律规范应当给予罚款处罚时，不同行政机关，应当通过线上和线下执法信息交 换平台，互通有无，实现信息对称，以确保最先立案的机关就是“罚款数额 高”的行政机关。
3.行政机关的执法程序应当如何规范?程序合法是对行政处罚行为程序的




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最低要求。具有行政处罚权的行政机关应当加强对执法人员的执法培训力度及 考核，从而提高执法人员的主动履职意识和执法能力。行政机关在作出处罚决 定前应当严格依法履行立案、调查程序，充分保障当事人的陈述、申辩及听证 等权利，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过 程记录，归档保存。需要经过法制审查的，应当由从事行政处罚决定法制审核 的人员进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。本案 中，被告作出了处罚决定并且当事人已经缴纳罚款后，被告才进行集体讨论， 颠倒了法定顺序，程序明显违法。坚定地遵守法律程序，是赖以实现法律面前 人人平等的主要保证。
编写人：湖南省涟源市人民法院 欧发丽