——黄某锦诉桂平市江口镇人民政府、桂平市人民政府土地行政裁决案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
广西壮族自治区贵港市中级人民法院（2016）桂08行终79号行政判决书
2.案由：土地行政裁决纠纷
3.当事人
原告（上诉人）：黄某锦
被告（被上诉人）：桂平市江口镇人民政府（以下简称江口镇政府）、桂平市人民政
府（以下简称桂平市政府）
第三人：黄某忠
【基本案情】
黄某锦与黄某忠争议的林地坐落在桂平市江口镇东升村（以下简称东升村）11队，地
名叫九毛畲（又名牛尾畲），四至范围为：东至黄某忠的林地交界；南至黄厚某林地交
界；西至硬化水泥路，与黄某林的林地交界；北至黄某忠的林地交界，面积约275平方
米。争议的林地在新中国成立前属于黄某忠晚叔（当地称排行最小的叔叔为晚叔）所有，
集体化时期带入11队。黄某忠的晚叔与黄某忠父亲黄某才及黄进某是同胞兄弟。黄某忠晚
叔死亡后，争议地由黄进某管理使用，黄进某死亡后由黄某忠管理使用。1980年实行生产
承包责任制时，东升村11队对山林土地的分配原则是各户管理各自带入社的林地。据此，
黄某忠取得争议林地的管理使用权。2007年，江口东升新龙木业厂租用争议地，租金一直
由黄某忠领取。后黄某锦与黄某忠发生纠纷，经东升村村村民委员会调解未果。2014年12
月，黄某忠申请江口镇政府调处。江口镇政府经立案受理、调查取证、调解未果后，根据
《广西壮族自治区森林管理办法（修正）》第九条，《广西壮族自治区土地山林水利权属
纠纷调解处理条例》第五条、第十六条，林业部《林木林地权属争议处理办法》第四条，
《广西壮族自治区稳定山林林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条，《国发
〔1980〕135号文件》第三点第二项之规定，于2015年11月20日作出江政决字〔2015〕01
号处理决定（以下简称01号决定），将本案争议的林地确定归黄某忠管理使用。黄某锦不
服申请行政复议，桂平市政府于2016年6月3日作出浔政复决〔2016〕6号行政复议决定
（以下简称6号复议决定），维持江口镇政府作出的01号决定。
【案件焦点】
01号决定和6号复议决定程序是否合法以及01号决定和6号复议决定认定事实是否清
楚，证据是否充分。
【法院裁判要旨】
广西壮族自治区桂平市人民法院经审理认为：被告江口镇政府作出的01号决定，是对
黄某锦与黄某忠之间的林地使用权争议所作的行政行为，符合《广西壮族自治区土地山林
水利权属纠纷调解处理条例》第十六条的规定，是履行其法定职责的行为。黄某锦与黄某
忠争议的林地是黄某忠在实行生产承包责任制时根据东升村11队按照各户管理各自带入社
的山林土地的分配原则所取得的管理使用权进行管理。2007年江口东升新龙木业厂租用争
议地，租金一直由黄某忠领取。因此，江口镇政府作出的01号决定，将争议林地使用权确
定归黄某忠管理使用，事实清楚，证据充分。桂平市政府作出6号复议决定维持江口镇政
府作出的01号决定，并无不当。黄某锦诉称在实行生产承包责任制时，争议林地由东升村
11队集体分给其父黄某新户经营管理并收益长达几十年，但并没有提供充分的证据证明。
故黄某锦诉请撤销01号决定和6号复议决定的诉讼请求，理由不成立，依法予以驳回。作
出以下判决：
驳回黄某锦请求撤销江口镇人民政府01号决定和被告桂平市人民政府于2016年6月3日
作出的6号复议决定的诉讼请求。
黄某锦持原审起诉意见提起上诉。
广西壮族自治区贵港市中级人民法院经审理认为：（一）关于01号决定和6号复议决
定程序是否合法的问题。本案中，黄某锦和黄某忠均认为争议土地是在责任制时由双方所
在的东升村11队分配归己方使用，因此，本案争议实质上属同一生产队内部个人与个人之
间发生的土地使用权争议。此外，在本案行政争议处理程序、复议程序直至一审诉讼，黄
某锦均确认自己和黄某忠同为东升村11队村民，对于以黄某锦和黄某忠作为本案行政争议
的权利人，黄某锦也不持异议。因此，黄某锦提出的本案争议为单位与单位之间的争议，
江口镇政府不具有作出本案处理决定的法定职权、漏列当事人等程序违法的诉讼主张，理
由不能成立，不予采纳。
（二）关于01号决定和6号复议决定认定事实是否清楚，证据是否充分的问题。根据
黄某锦在行政争议程序中提供的黄佑某等证人证言，对于争议土地在合作化时由谁带入
社、责任制时东升村11队如何分配给黄某锦的历史事实，各证人的陈述缺乏连续性、逻辑
性，证人证言之间内容不能相互印证，有的证言与江口镇政府调查时的陈述内容前后矛
盾，因此，黄某锦提供的证据缺乏证明力，不能证明其主张。而黄某忠的主张，有江口镇
政府调查黄伟某等证人证言，以及东升新龙木业租赁九毛畲土地丈量及租金支付材料、东
升村委会的处理意见等证据证实，各证人均为历史知情人，对于争议土地的来源以及责任
制时东升村11队的山岭分配原则、土地分配情况等陈述合乎情理，且各证据之间内容能相
互印证，已形成证据链，足以证明在合作化时期黄某忠的父辈带地入社，争议土地在责任
制时为黄某忠家庭分得的事实。黄某锦上诉提出争议林地不包括在黄某忠出租的土地范围
内，以及并非2007年出租的主张，与黄某锦在一审中关于双方因2007年出租争议地并由黄
某忠收取租金而引发纠纷的起诉理由相互矛盾，因此，对黄某锦的这一主张不予采信。桂
平市政府在对双方提供的证据进行综合分析的基础上，根据优势证据规则，维持江口镇政
府作出的01号决定，确认争议林地的使用权归黄某忠，认定事实清楚，证据充分。
综上，一审判决维持01号决定和6号复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律
正确，依法应予维持。黄某锦的上诉请求无事实和法律依据，不予支持。广西壮族自治区
桂平市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，
判决如下：
驳回上诉，维持原判。
【法官后语】
我国于1982年在农村实行家庭联产承包责任制之后，农户就有了责任山（地）和自留
山（地），除集体外，个人也拥有了对山林的经营权和所有权。由于当时勘查、划分的时
间短、任务重、测量仪器落后等原因，出现了一些界址不明、权属不清等情况，在当今市
场经济社会的催动下，许多矛盾就爆发了出来，本案纠纷即缘由于此。
人民法院对山林权属纠纷行政案件的合法性审查主要包括：1.确认的行政主体是否适
格。2.行政主体在确权过程中程序是否合法。3.案件事实是否清楚、证据是否充分。4.适
用法律、法规是否正确。本案的审查重点包括：
（一）审查作出决定的行政主体是否适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十
六条第一款、第二款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，
由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间，个人与单位之
间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。再根据《中华人民共和国森林
法》第十七条第一款、第二款规定：单位之间发生林地、林木所有权和使用权争议，由当
地县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地所有权和使
用权争议，由当地县级或乡级人民政府依法处理。本案中，黄某锦确认自己和黄某忠同为
东升村11队村民，二人均认为争议土地是在落实生产责任制时由东升村11队分配归己方使
用，该争议实质上属同一生产队内部个人与个人之间发生的土地使用权争议。因此，黄某
锦提出的本案争议是单位与单位之间的争议，江口镇政府不具有作出本案处理决定的职权
等程序违法的诉讼主张是不成立的。
（二）审查01号决定和6号复议决定认定事实是否清楚，证据是否充分。在处理此类
山林确权案件中，认定事实的主要依据是书证、物证和勘验笔录，而证人证言和当事人陈
述的证明力较低。在证据效力层面上，国家机关颁发的相关权属证明是权属确认的最直接
也是最有力的证据，在没有权属证明的情况下，则需要通过各种辅助补强证据予以确认，
而本案就是这种类型，争议双方均没有提供相应的书证、物证。那么，此情况如何认定事
实呢？
首先，要明确双方的举证责任。依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处
理条例》第二十七条规定：权属争议双方当事人对自己的主张有责任提供证据。因为本案
中争议双方均没有提供在落实生产责任制时生产队将争议土地分配给其管理使用的书面证
据，所以要解决该争议土地的权属问题，除斟酌考虑争议双方对争议土地提供的事实材料
外，还要调查争议土地的使用现状，并收集对争议土地情况熟悉的证人证言作为参考依
据。根据江口镇政府在行政争议调处程序中调查的证人证言，证实在合作化时期是黄某忠
的父辈带地入社，争议土地在责任制到户时是黄某忠家庭分得的事实。江口镇政府调查的
各证人均为历史知情人，对于争议土地的来源、在合作化时由谁带入社以及责任制时东升
村11队的山岭分配原则、土地分配情况等陈述合乎情理，陈述的内容符合当地当时对山
岭、土地的分配原则，即谁带入分谁管理的原则。根据《广西壮族自治区土地山林水利权
属纠纷调解处理条例》第三十五条第二款规定：权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争
议的土地、山林、水利的事实材料和有关凭证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参
考证据材料。此案中，江口镇政府调查的证人证言以及黄某忠提供的东升新龙木业有限责
任公司租赁东升村九毛畲土地、丈量及租金支付材料、东升村委会的处理意见等证据，证
实争议土地自落实生产责任制以来为黄某忠家庭管理使用，各证据之间内容相互印证，证
明在合作化时期黄某忠的父辈带地入社，争议土地在责任制时为黄某忠家庭分得，是由黄
某忠家庭管理使用的事实。
综观黄某锦提供的证人证言，有的证人陈述与江口镇政府调查时的陈述相互矛盾，可
信程度低，有的证人证言与江口镇政府作调查时的陈述内容前后矛盾，因此，根据优势证
据规则，黄某锦提供的证据相对缺乏证明力，桂平市政府和江口镇政府作出的行政决定，
确认争议林地的使用权归黄某忠，认定事实清楚，证据充分。
因此，法院判决驳回了黄志锦请求撤销01号决定和6号复议决定的诉讼请求。
编写人：广西壮族自治区桂平市人民法院 卢荣辉
