合同案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
天津市第二中级人民法院（2016）津02民终字第1332号民事判决书
2.案由：供用热力合同纠纷
3.当事人
原告（被上诉人）：天津海晟供热有限公司
被告（上诉人）：天津市津南区天同医养院（以下简称天同医养院）、
天津津南天同医院（以下简称天同医院）
【基本案情】
天同医养院系经津南区民政局批准成立的民办非营利性养老机构，天同医院系经工商
机关核准登记的个人独资企业。该医养院位于天同医院院内C座。天同医养院于2009年10
月29日与案外人天津市津南区小站镇供热站签订供热协议书，约定由天津市津南区小站镇
供热站为其供热，按建筑面积收费，约定如政府有关部门再行调整集中供热价格时，协议
双方均须执行新的热价及其他事项。合同签订后，小站镇供热站为二被告供热至2011年，
当时的供热面积为天同医养院1号楼、2号楼、3号楼、5号楼（图纸为4号楼）及公建B
座、C座，建筑面积共计为21039.34平方米，收费一直按每平方米25元收取。自2012—
2013年度开始，原告开始接手小站供热站的供热业务，并为二被告供热，但未签订供热合
同。当时的供热面积包括二被告所在的公建B座、C座及1、2、3、5号楼，供热费经小站
镇政府协调，当年按照每平方米25元收取，二被告以天同医养院的名义于2013年12月24日
交纳了该年度的供热费共计525983.50元。
2013—2014年度，因天津市发展和改革委员会2013年11月4日将非居民供热价格按建
筑面积每平方米由36元调整为40元，又因天同医养院新增了公建A座的供热面积，原告拟
按规定及新的供热面积以每平方米40元的价格向二被告收取该年度供热费，二被告认为应
以《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》及《天津市养老服务促进条例（草
案）》等文件规定的“养老机构用电、用水、用气、用热按照居民生活类价格执行”的规
定，坚持按每平方米25元交纳，又因为二被告认为当时A座虽然供热，但该楼小站镇政府
尚未交付被告，不应向被告收取供热费。
另查明，天同医养院的供热面积为该院1号楼、2号楼、3号楼、5号楼及公建A座、B
座，天同医院位于天同医养院公建A座、B座、C座中的C座。公建A座、B座、C座的设计
图纸一致，均为两层，建筑面积均为2454.67平方米。诉争的公建A座实际已于2014年1月1
日交付天同医养院。
【案件焦点】
《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》属于国务院指导意见，
能否作为合同案件审判依据。
【法院裁判要旨】
天津市津南区人民法院经审理认为：国务院2013年9月13下发的〔2013〕
35号文件也是针对各地提出的一个指导性文件，该文件最后也明确要求省级
人民政府要根据本意见要求，结合实际抓紧制定实施意见。因此，具体涉及
养老机构供热费的收费标准，还应依据天津市人民政府的实施意见办理，该
国务院文件对企业不具有强制效力。《天津市养老服务促进条例（草案）》
仅为草案，在原告起诉时尚未讨论通过，不具有法律效力，虽然天津市人大
常委会于2014年12月23日通过了《天津市养老服务促进条例》，但该条例明
确规定施行日期为2015年2月1日，该规定对之前的行为不具有溯及力，因
此，二被告的抗辩主张缺乏法律及事实依据，法院不予采信。在天津市人民
政府未就上述意见制定实施意见前，二被告还应依据天津市发展和改革委员
会2013年11月4日发布的津发改价管〔2013〕1135号文件规定的收费标准即每
平方米40元向原告交纳2013—2014年度的供热费。关于供热面积，原告提交
的证据能够证实二被告的供热区域为1号楼、2号楼、3号楼、5号楼及公建B
座、C座，依据上述区域的图纸及施工图设计文件，结合原告提交的被告天同
医养院2011—2012年度交纳供热费的收据，法院确认被告天同医养院的供热
建筑面积为18585.56平方米，供热费为743422.40元，被告天同医院的供热建
筑面积为2454.66平方米，供热费为98186.40元。因被告未按约定履行付款义
务，依据《天津市供热采暖收费管理办法》的规定，原告主张违约金（即滞
纳金）符合法律规定，法院予以支持。原告请求二被告承担连带给付责任的
主张缺乏法律依据。
天津市津南区人民法院依照《中华人民共和国合同法》第一百八十二
条、第一百八十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的
规定，作出如下判决：
一、被告天同医养院于本判决生效后十五日内给付原告2013—2014年度
供热费743422.40元及违约金196264.20元；
二、被告天同医院于本判决生效后十五日内给付原告2013—2014年度供
热费98186.40元；
三、驳回原告的其他诉讼请求。
二被告不服，持一审意见上诉。天津市第二中级人民法院经审理认为：
天同医养院所使用的房屋性质为非居民住宅，且并非用于居民自住，因此依
照《天津市供热采暖收费管理办法》第八条的规定，应当按照非居民住宅标
准收取上诉人天同医养院2013—2014年度的供热费。原审法院依照每平方米
40元的标准计算天同医养院2013—2014年度的供热费用并无不当。原审法院
关于天同医养院应当交纳的2013—2014年度的供热费用计算正确，法院予以
维持。针对第二个争议焦点，法院认为，在原审法院的庭审中，上诉人天同
医院自述其供热面积为公建C座整栋面积，因此原审法院依照其自述供热面
积，即公建C座整栋面积计算其2013—2014年度的供热费用，并无不当。现二
审中上诉人天同医院主张其2013—2014年度的供热面积仅为公建C座的一部
分，但并未提供充分的证据证明其实际供热面积。法院认为，上诉人天同医
院的上诉请求没有充分的证据支持，其上诉主张事实依据不足，不应予以支
持。针对第三个争议焦点，法院认为，原审法院依据《天津市供热采暖收费
管理办法》第十一条的规定认定的违约金（即滞纳金）数额正确。
天津市第二中级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七
十条第一款第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
【法官后语】
法院如何对待国务院下发的关于某一方面问题的意见，能否直接适用？笔者认为，
《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》等国务院指导意见不是《立法法》规定的
法的渊源形式，不宜直接作为审判依据。就本案而言，法院不直接适用上述国务院意见的
理由如下：
第一，这种规范性文件属于党政机关公文，是所谓的“红头文件”，属于行政措施，不
是法的形式，不具有法的性质。第二，养老机构按照居民标准交纳采暖费，虽减轻了养老
机构的负担，却也减少了供热单位的收入，供热单位作为市场主体，要考虑收入成本，发
展养老服务业不能强行规定市场主体为养老机构提供优惠。与减少养老机构采暖费配套的
是，政府要为供热单位提供一定的财政补助。扶持养老服务业需要很多配套措施，这需要
一段时间。在配套措施跟上之前，让养老机构直接享受优惠政策，可能会导致各主体间利
益失衡。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》强调有关部委和各地要制定具体
实施意见，也是基于这点考虑。因此，国务院意见要经过一段时间后才能“落地生根”。第
三，案涉供热行为发生时，有政府规章《天津市供热采暖收费管理办法》在规范各主体采
暖收费行为，而作为落实国务院意见的地方性法规《天津市养老服务促进条例（草案）》
在当时仅为草案，尚未正式实施。如果法院直接适用国务院意见，则意味着上述地方性法
规的生效时间及实施时间提前，这明显有悖法理。
先后出现的规范性文件，给法院适用法律出了道难题，为了减少这种问题的发生，各
地要及时出台落实和细化国务院指导意见的具体办法，及时采取相应的配套措施，让“红
头文件”与法的渊源之间的时间差尽可能短。
编写人：天津市高级人民法院 林世开