——陈达诉南通市通州区张芝山镇人民政府行政赔偿案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省南通市中级人民法院(2017)苏06行赔终3号行政判决书 2.案由:行政赔偿纠纷
3.当事人
原告(上诉人):陈达
被告(上诉人):南通市通州区张芝山镇人民政府(以下简称张芝山镇 政府)
【基本案情】
2000年,陈达未经规划审批,在通州区张芝山镇通启桥村38组其住宅 后建设厂房1210.36m2。该建筑位于张芝山镇乡、村庄规划区内。后陈 达以上述厂房为经营场所注册个体工商户,用于经营织布、床上用品加 工、销售。2015年1月21日,张芝山镇政府向陈达作出《责令限期拆除违 法建设事先告知书》,告知拟作出《责令限期拆除违法建筑决定》的理 由、依据及享有陈述、申辩和听证的权利。2015年5月8日,张芝山镇政 府作出《责令限期拆除违法建筑决定书》,限于2015年5月11日前自行拆 除上述违法建筑,逾期不拆除的,被告将依法帮助拆除。2015年6月20日,
被告组织人员将陈达厂房内的物品搬离,未清点财产、未制作财产清单, 亦未明确由原告保管搬离的物品,后将厂房拆除,将搬出的物品直接堆放 在厂房外、原告房屋边,其中,纺织成品和半成品打包后整齐堆放,并加 盖雨布,其他财产包括机器设备等露天放置在场地,未采取任何保护措
施。之后如东县人民法院以程序违法为由判决确认张芝山镇政府强制拆 除陈达厂房的行为违法。该判决生效后,陈达向张芝山镇政府提出国家 赔偿申请,张芝山镇政府以未侵犯其合法权益为由决定不予赔偿。原告 认为张芝山镇政府未妥善保管原告的财产,要求赔偿其厂房损失、动产 损失、停产停业损失、设备搬迁费用等损失共计300余万元。被告认为, 违法建筑不属于赔偿范围,且被告对拆除后的财产采取了适当的保护措 施,未造成物品损坏,拆除后的财产堆放在原告家场地,原告未及时处理 财产造成的损失由其自行承担。
【案件焦点】
被告张芝山镇政府对原告强制拆除造成的损失该如何赔偿。 【法院裁判要旨】
江苏省如皋市人民法院经审理认为:张芝山镇政府强制拆除涉案厂 房行为已被生效判决书确认为违法,且拆除行为客观上给原告造成了财 产损失。
关于不动产损失。原告未经依法审批所建筑的厂房为违法建设,故 原告为建筑上述厂房所支出的人工费及其他费用并非合法损失,依法不 属于行政赔偿的范畴。对于被拆卸后尚有利用价值的物品,属于原告的 合法财产,但因原告负有自行拆除义务,即使由其自行组织拆除,亦不可 能完全保有原先的使用价值,可利用的价值应在材料费的70%左右,因张 芝山镇政府并未尽必要的谨慎义务,导致了该材料中70%的价值又有所毁 损,酌情认定因被告未采取保护性拆除所致可利用财产的损毁价值为材 料费70%中的70%。
关于动产损失。张芝山镇政府在拆除厂房之前,未制作财产清单,亦 未明确对搬离的物品由原告保管,对厂房内的财产直接放置在厂房外、
原告居住的房屋边,虽然将原告厂房内的纺织成品和半成品打包后整齐 堆放并加盖雨布,但是纺织品经雨淋、受潮后易毁损或贬值,仅加盖防雨 布并不能有效起到防雨防潮的作用和效果。而且,被告对其他财产也未 采取有效保护措施,致使财产损毁或贬值。当然,虽然被告未明确上述财 产交由原告保管,但是原告当时在场,且该财产放置在原告家屋后,原告 具备管理和控制上述财产的能力和条件,但是其未及时处置上述财产,放 任损失扩大,其应承担一定责任。综合考虑原、被告的责任大小,被告赔 偿动产损失的60%,其余损失由原告自行承担。
关于停产、停业损失及设备搬迁费用。根据《中华人民共和国国家 赔偿法》第三十六条第(八)项的规定,侵犯公民、法人和其他组织的财 产权造成损害的,按照直接损失给予赔偿。因原告案涉厂房系违法建筑, 应当予以拆除,即便原告自行拆除亦会产生上述费用或损失,而且停业损 失属于间接损失,亦不属于行政赔偿的范围,故对原告该主张不予支持。
据此,江苏省如皋市人民法院判决如下:
一、被告南通市通州区张芝山镇人民政府赔偿原告陈达财产损失 741297元,于本判决生效后一个月内履行;
二、驳回原告陈达的其他诉讼请求。
陈达、张芝山镇政府均提起上诉,南通市中级人民法院经审理,同意 江苏省如皋市人民法院的裁判意见。
【法官后语】
本案系违法强制拆除违法建筑所引起的行政赔偿案件。在此类案件 中,需要着重厘清赔偿范围及在原告对损害事实举证受阻的情况下如何 确定举证责任的问题。
一、关于赔偿范围
从《中华人民共和国国家赔偿法》第二条及《中华人民共和国行政 诉讼法》第七十六条的规定可以看出,行政赔偿责任的构成要件应当包 括行政行为的违法性、合法权益受到实际损害、实际损害与违法行政行 为存在因果关系。因此,在确定赔偿范围时主要考量损失是否为权利人 的合法财产遭受的损失、该损失与行政行为是否存在直接因果关系(间 接损失亦不属国家赔偿法规定的赔偿范围)。而违法建筑强制拆除引起 的行政赔偿案件中,最常见的损失为不动产(建筑物)损失、建筑物内的 动产损失、停产停业、设备搬迁损失等。
1.不动产损失
违法建筑不受法律保护,但公民的合法财产受法律保护,即违法建筑 的搭建人对建筑材料享有的所有权受法律保护,而该所有权仅应当为拆 除后的建筑材料享有的所有权,并非搭建人搭建时投入的建筑材料的所 有权。因为违法建筑不受法律保护,搭建人搭建时投入的建筑材料成本 系其对违法行为的投入,所以不属于其合法财产损失范围。
即便搭建人对拆除后的建筑材料享有所有权,但从现实可能性的角 度考虑,无论是搭建人自己拆除还是执法人员拆除,都不可能完全保有拆 除前的财产价值。因此,应当确定一个合理的损失率,该损失视为强制拆 除行为的附随结果。当然,在确定损失率时也应兼顾建筑物的成新率、
构造等因素。换言之,此合理损失率并非一个固定值,其可能因建筑物的 年限、构造不同而有所不同。
因为强制拆除具有合理的损失率,所以只有在拆除人暴力、野蛮拆 除,可能造成拆除后建筑材料再利用价值减少,亦即损失率明显超过合理 限度的情况下,才可能产生行政赔偿的后果。本案中,原告的厂房为砖混 结构、彩钢结构、砖木结构的厂房,认定合理损失率为30%,拆除不当致 可利用财产损失70%,认定赔偿率为49%。如果违法建筑刚刚建成,其合理
损失率认定20%也并无不可。 2.关于动产损失
对于拆除行为造成建筑物内部的动产损失的,拆除人应当承担责
任。因为该动产为权利人的合法财产,所以拆除人在拆除时对该合法财 产负有审慎注意和妥善安置的义务。如因拆除人明显未尽文明拆除义务 导致权利人该动产遭受损失的,拆除人应当全额赔偿。本案所涉动产损 失,法院要求原告分担的主要原因是原告有控制和管理动产不受损失的 能力和条件,其放任财产损失扩大,应分担责任。假设本案原告对动产无 控制和管理的能力和条件,则被告应赔偿全部动产损失。
3.关于停产停业、搬迁设备损失等
应当认定该部分损失与被告拆除厂房的行为无直接因果关系。因为 违法建筑应当予以拆除,即便原告自行拆除亦会产生上述费用或损失,所 以该损失不能列入行政赔偿的范围。
二、关于损害事实的举证责任
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定,在行政赔 偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告 的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。从结果意义上的举 证责任来讲,无论该条规定的是举证责任的转移还是举证责任的倒置,在 实践中都很难把握。例如,被告强制拆除时没有对拆除现场进行财产登 记、没有拆除现场视频资料,而原告提供的证据仅为自己制作的财产清 单,甚至是拆除前一段时间的盘货清单,如果按照该条规定,应由行政机 关对损失事实承担举证责任,而行政机关事实上又不能举证,那么导致的 结果可能是按照原告提供的证据认定损失。很显然,该结果有明显的不 合理性。本案情况便是如此,也正是基于对原告提供的关于动产损失证 据存疑,本案在鉴定过程中,法官和鉴定人均到现场进行了核查,在无法
对财产进行精准确认的情况下,采取了相对合理的标准,对原告的动产损 失进行了界定。因此,我们认为解决原告对损失举证受阻的思路是适当 降低原告损害事实的证明标准和合理的司法裁量,即在行政机关程序违 法导致原告证明受阻的情况下,损害赔偿事实证明标准应当降低,达到优 势证明标准即可,然后由法官在此基础上对原告主张的损害事实进行客 观、公平、合理的判定,排除明显不合理的损失。
编写人:江苏省如皋市人民法院 张弦