— — 房地产公司诉某市自然资源和规划局土地出让行政补偿案
【案件基本信息】
1. 裁判书字号
安徽省马鞍山市中级人民法院(2021)皖05行终64号行政判决书
2.案由：土地出让行政补偿纠纷
3. 当事人
原告(被上诉人):房地产公司
被告(上诉人):某市自然资源和规划局①

【基本案情】
案涉地块于2004年经省政府批复同意征收。同年，某市发展计划委员会同 意房地产公司综合办公楼项目立项。2005年，某市原城市规划局先后作出《建 设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》,同意房地产公司在该地块上选址

① 2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议批准了《国务院机构改革方案》, 将国土资源部的职责、住房和城乡建设部的城乡规划管理职责等整合，组建自然资源部。各 地政府建立相应的自然资源主管部门。下文不再对此进行提示。




五、其他土地纠纷 107

建设办公楼。同年，某市原国土资源局通知启动案涉地块的征收工作。房地产 公司负责该地块的具体征收实施，于2005—2010年开展了征收工作，其间支出 直接费用5221494.01元。
2006年，某市原国土资源局作出《供地方案》及《建设用地项目呈报说明 书》,拟出让给房地产公司案涉地块面积为6640平方米，总价597.6万元，用 地年限50年。某市人民政府审核通过该方案及说明。2010年3月、5月，房地 产公司收到交地单位及见证单位签字盖章的《土地征迁移交证明书》,办理了 土地交接手续。
2010年1月，某市原国土资源局、某市原城市规划局共同作出《关于增加 项目建设用地的意见》,将案涉地块规划为教育用地，随后由某市二十二中建 设使用。某市原国土资源局口头告知房地产公司停止签订案涉已征地块的《国 有土地使用权出让合同》及办理后续的土地权属登记事宜。此后，房地产公司 与某市原国土资源局等相关行政职能部门就是否置换新地块及无法置换时如何 补偿等事宜进行多年的协调和商谈，但始终未果。
2017年，经某区原土地和房屋征收管理局、房地产公司共同委托，会计师 事务所审核确认涉案征地相关直接费用为5221494.01元。
2018年，房地产公司致函某市原国土资源局，请其明确是否供地办证或赔 偿经济损失4360.49万元。该局函复因规划调整无法供地，房地产公司的赔偿 要求无政策依据。因房地产公司对上述《复函》不服，诉请判令：某市自然资 源和规划局补偿其因未取得案涉地块国有建设用地土地使用权所造成的经济损 失4360.49万元，并按照年利率24%的标准支付利息。
【案件焦点】
1.是否应当给予房地产公司适当的经济补偿；2.如何给予相应经济补偿。
【法院裁判要旨】
安徽省马鞍山市雨山区人民法院经审理认为：房地产公司完成征地拆迁和 人员住房安置事务工作且已支付征地相关直接费用5221494.01元，并已取得案



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涉用地项目《土地征迁移交证明书》,后案涉地块被调整为教育规划用地，以 致某市原国土资源局与房地产公司无法签订出让合同及办理相应的土地权属登 记。房地产公司为了最终取得案涉所征地块的土地使用权业已投入了大量的人 力资源和资金费用，其实际取得案涉已征地块土地使用权已无实质上的困难障 碍。自然资源和规划局系政府自然资源主管部门，由市级机构改革合并国土资 源局等相关部门而设立，国土资源局作出的相应行政行为所产生的相应法律责 任义务依法应由自然资源和规划局承继。故，房地产公司最终未实际取得案涉 地块土地使用权的法律责任应由某市自然资源和规划局承担。
根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，收回国有土地使用权， 对土地使用权人应当给予适当补偿。本案房地产公司前期已经付出有关大量人 力、资金和支出，最终未取得案涉地块土地使用权是因为政府规划的调整。因 此，自然资源和规划局应当赔偿对方房地产公司因其违约所造成的损失，包括 合同履行后合同相对方可以获得的利益。经综合考量，以房地产公司所出具 《土地估价报告》的评估总地价2592.26万元给予房地产公司经济补偿既契合 本案实际，亦符合公平合理理念，也更能增强行政相对人对行政机关行政行为 的合理信赖。
安徽省马鞍山市雨山区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七 十三条规定，作出如下判决：
一 、某市自然资源和规划局于本判决生效之日起三十日内一次性向房地产 公司给付该公司因未取得案涉地块国有建设用地土地使用权所造成的经济损失 补偿款2592.26万元整。
二、驳回房地产公司的其他诉讼请求。
某市自然资源和规划局不服一审判决，提起上诉。安徽省马鞍山市中级人 民法院经审理认为：
关于某市自然资源和规划局应否承担对房地产公司的行政补偿责任。纵观 案涉地块审批、征迁、移交过程，自2004年以来，房地产公司先后取得用地批 复、规划许可，通过了供地方案，参与征迁、实际支付征迁费用，办理了土地




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移交手续。相关行政主管部门对房地产公司作出了审批、许可等授益行政行为， 同时也要求房地产公司承担了土地征收等相应义务。因公共利益需要，案涉地 块规划变更为教育用地，导致房地产公司在完成土地出让的相关义务后，未能 协议取得土地使用权并办理土地权属登记。信赖利益保护原则要求行政机关不 得任意撤销、变更、终止对行政相对人作出的授益行政行为，赋予行政相对人 对行政机关对其作出的不利变更行为有正当的信赖利益保护请求权。案涉地块 的土地出让目的的无法实现，系因公共利益调整规划所致，而非房地产公司之 责。人民法院在保障行政机关对社会事务的有效管理的同时，也应保护行政相 对人基于对行政机关的合理信赖而取得的合法权益。因此，因规划调整致使房 地产公司无法取得案涉地块的国有土地使用权，从而造成该公司的合法权益损 失，某市自然资源和规划局应承担行政补偿责任。
关于行政补偿数额的计算。规划部门因公共利益需要调整土地规划，致土 地管理机关不能向房地产公司出让土地，该公司就此产生的合法损失应当获得 补偿。在损失的认定上，既要充分保护相对人的损失，又要兼顾行政补偿损失 弥补性原则。土地价值评估系在已取得国有土地使用权基础上，对土地的综合 利用的价值评估，包含取得土地使用权的全部对价及土地升值部分。房地产公 司未能取得案涉地块的国有土地使用权，故对其损失范围的认定，应以取得土 地使用权前，其发生的实际支出为基础。房地产公司在一审中提交的案例，系 政府对已取得国有土地使用权的相对人进行土地回收的案件，与本案情形不同， 不宜参照处理。关于房地产公司的补偿数额，应以该公司在土地报批、征迁阶 段的经济投入等为基础进行公平合理的考量。鉴于双方均认可房地产公司涉案 征地相关直接费用为5221494.01元，基于维护国家、社会公共利益同时充分保 护企业合法权益的角度，本院酌定参照原《最高人民法院关于审理民间借贷案 件适用法律若干问题的规定》第二十六条规定人民法院支持年利率24%,以及
第二十五条关于人民法院支持“一年期贷款市场报价利率四倍”的规定，某市 自然资源和规划局在返还房地产公司5221494.01元直接费用的同时，以 5221494.01元为基数，自行政机关向房地产公司移交案涉土地的次日即2010



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年6月8日起算，自2010年6月8日至2019年8月19日按照年利率24%计算 补偿利息，自2019年8月20日起至实际履行之日止按同期全国银行间同业拆 借中心公布的贷款市场报价利率的四倍计算补偿利息。综上，某市自然资源和 规划局的上诉理由部分成立，一审适用法律有误，依法予以纠正。
安徽省马鞍山市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十 九条第一款第二项规定，判决如下：
一 、撤销安徽省马鞍山市雨山区人民法院判决第一项；
二 、某市自然资源和规划局于本判决生效之日起三十日内一次性向房地产 公司支付补偿款5221494.01元及利息；
三、维持一审判决第二项，即驳回房地产公司的其他诉讼请求。

【法官后语】
行政相对人对行政权力正当合理的信赖应当受到保护，行政机关不得擅自 改变已生效的行政行为。如果确需改变行政行为而由此给行政相对人造成损失 的应给予补偿。该原则的确立对妥善处理公共利益与个人利益的关系，以及创 建诚信政府、责任政府具有重要的意义。因公共事务管理、公共利益需要，政 府若无法践行允诺，对行政相对人造成的损失应予充分补偿。本案涉及信赖利 益保护原则在行政补偿中的运用问题，其裁判从是否会产生信赖利益、行政补 偿数额量化两个层面进行了详细分析，灵活运用信赖利益保护原则，对类似案 件具有一定的参考意义。
1.关于是否会产生信赖利益问题。
非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决 定，因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的， 应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依 法予以补偿，是为信赖保护原则。《中华人民共和国民法典》第五百八十四条 规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，造成对方损 失的，损失赔偿范围应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获 得的利益；但是不得超过违约一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违约




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可能造成的损失。本案中，因经房地产公司申请并通过行政审批、行政许可等 程序，表明案涉地块以协议方式出让给房地产公司，土地管理部门应当为房地 产公司办理案涉土地相关手续，否则有违行政信赖原则之精神。案涉地块未能 办理协议出让是由于出现了商业用地禁止协议出让的规定，以及第三方介入导 致无法按照协议出让方式办理该地块的出让手续并颁发国有土地使用权证。房 地产公司对案涉地块按协议出让方式办理供地已获政府批准，只是因为征地程 序未完成导致未及时签订出让协议，案涉地块以协议出让方式办理相关用地审 批手续的时间早于相关禁止协议出让的法律施行时间，本着法不溯及既往的原 则，自然资源部门在未解决房地产公司取得案涉地块国有土地使用权问题的情 况下，将案涉土地出让给第三方，有违信赖保护原则。行政机关的行政行为具 有公定力、确定力、拘束力和执行力，行政行为一旦作出，必然要求社会公众 对此予以信赖。综合本案事实，案涉地块无法办理出让手续，自然资源部门应 当基于相对人的信赖利益承担补偿责任。
2. 关于行政补偿数额的量化问题。
如何公平合理地计算当事人需要弥补的损失，在保护当事人合法权益和维 护公共利益之间进行平衡，是本案需要考量的重要价值。实践中，关于预期利 益损失的主张，结合我国土地和城市房地产管理法律法规规定以及国家依法保 护产权政策①,对于回收国有土地使用权的案件，无论国有土地使用权系出让 取得还是划拨取得，土地评估价值均为回收补偿的基础依据。其中，对于土地 现状价值的确定，通常采用以下两种方法：(1)土地被转卖的价格，在此基础 上扣除购地成本和相关费用，即为增值部分。(2)如果土地存在对土地利用总 体规划进行局部调整或改变性质的情形， 一是通过有土地房产评估资质的第三 方机构来评估同性质土地的现状价值，以此为参考来确定增值额；二是比照和

① 最高人民法院为此发布《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法 治环境的通知》(法〔2018〕1号)要求，妥善审理因政府规划调整、政策变化引发的民商 事、行政纠纷案件，对于确因政府规划调整、政策变化导致当事人签订的民商事合同不能履 行的，依法支持当事人解除合同的请求。对于当事人请求返还已经支付的国有土体使用权出 让金、投资款、租金或者承担损害赔偿责任的，依法予以支持。




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参考适用其他同类情形下的补偿标准。而本案不同于回收国有土地使用权案件， 当事人因政策调整未取得国有土地使用权，不宜以土地价值评估结果为依据， 而应以行政相对人的实际投入成本为直接损失的参照基础予以公平合理地补偿。 根据《中华人民共和国民法典》第二百零九条规定，不动产经登记享有物权。 当事人未办理土地使用权证的，并非真正土地使用权的权利人。在取得国有土 地使用权证前，当事人行使的是合同解除而产生的债权请求权，对于预期利益 损失的计算，应以具有一定确定性的预期纯利润的损失为准，即事先实际投入 损失和相应利息。涉案行政协议解除责任在政府，虽行政协议解除是源于公权 力和社会公共利益的特殊需要，具有相当的正当性、公益性。但基于信赖利益， 需要给予合理补偿。在损失认定方面，应遵循既要充分保护相对人的损失补偿 请求权，又要兼顾行政补偿损失弥补性原则。本案首先要确定直接损失范围， 因房地产公司未能取得案涉地块的国有土地使用权，故对其损失范围的认定应 以取得土地使用权前，其发生的实际支出为基础。同时基于维护国家、社会公 共利益并充分保护企业合法权益的角度，综合考量房地产公司实际支出发生多 年未予补偿，客观公正地评估其实际损失，按存、贷款利息为计算标准均不足 以弥补其损失，故以其实际支出为基础，灵活酌定参照民间借贷中司法保护上 限支持其利息诉请，可充分保障行政相对人的信赖利益。
编写人：安徽省马鞍山市中级人民法院 焦明君 陈艳