——刘某山诉某镇人民政府确认拆迁补偿协议无效案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省扬州市中级人民法院(2021)苏10行终218号行政判决书 2.案由：确认拆迁补偿协议无效
3. 当事人
原告(被上诉人):刘某山
被告(上诉人):某镇人民政府
第三人(被上诉人):刘某连、陈某菊、陈某琴

【基本案情】
原告刘某山与第三人陈某琴于1981年结婚，双方拥有房屋一处，登记所有 权人为刘某山。2009年6月1日，刘某山、陈某琴(甲方)与第三人刘某连、 陈某菊(乙方)签订《协议书》,约定将案涉房屋转让给刘某连、陈某菊，并 约定案涉房屋如遇拆迁由乙方享有拆迁利益等。协议签订后，刘某连、陈某菊 向陈某琴支付了部分购房款，后入住使用案涉房屋。2014年8月12日，刘某 山与陈某琴离婚，离婚协议中约定双方对案涉房屋各享有一半财产权利。
因案涉房屋在某改造项目规划红线范围内，2017年11月18日，某镇人民 政府作为房屋拆迁实施单位与刘某连签订拆迁补偿协议。11月20日，某镇人 民政府拆除案涉房屋。刘某山于2019年1月31日以某镇人民政府为被告提起



五、其他土地纠纷 103

行政诉讼，请求确认某镇人民政府拆除其房屋行为违法并要求恢复原状，江苏 省扬州市江都区人民法院于2019年5月17日作出行政裁定书，认为某镇人民 政府对刘某山已经出售并交付给刘某连、陈某菊的房屋实施拆除，该拆除行为 并未侵害刘某山的合法权益，刘某山不具有法律上的利害关系，故裁定驳回刘 某山的起诉。刘某山不服该裁定，提起上诉，江苏省扬州市中级人民法院于 2019年12月27日作出行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。
2020年1月8日，刘某山以陈某琴、刘某连、陈某菊为被告提起民事诉 讼，要求确认《协议书》无效，江苏省扬州市广陵区人民法院于2020年11月 2日作出民事判决书，判决确认《协议书》无效。刘某山不服该判决，提起上 诉，江苏省扬州市中级人民法院于2021年3月24日作出民事裁定书，裁定驳 回上诉，维持原判。2020年7月16日，刘某山向江苏省扬州市江都区人民法 院提起行政诉讼，请求确认某镇人民政府与刘某连签订的案涉拆迁补偿协议 无效。
【案件焦点】
某镇人民政府与刘某连签订的案涉拆迁补偿协议效力如何认定。
【法院裁判要旨】
江苏省扬州市江都区人民法院经审理认为：鉴于《协议书》已经被生效的 民事判决确认无效，某镇人民政府基于《协议书》与刘某连签订的案涉拆迁补 偿协议缺乏合法的前提基础，亦应归于无效。
江苏省扬州市江都区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十 五条规定，判决如下：
确认2017年11月18日某镇人民政府与刘某连签订的案涉拆迁补偿协议 无效。
某镇人民政府不服一审判决，提起上诉。江苏省扬州市中级人民法院经审 理认为：一方面，某镇人民政府具有与刘某连签订案涉拆迁补偿协议的职权， 且依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，与拟征收土地的所有



104 中国法院2023年度案例 ·土地纠纷

权人、使用权人就补偿、安置等事项签订协议，并不以征收土地获得批准作为 前置条件，因此案涉拆迁补偿协议并不存在行政法上“重大且明显违法”的无 效情形。另一方面，关于集体经济组织成员将本户宅基地上的房屋转让给非本 集体经济组织成员的合同效力问题，应根据《中华人民共和国合同法》第五十 二条的规定认定相关房屋买卖合同无效。但此类房屋买卖合同被判决确认无效 并不当然产生返还原物的效果，而应基于诚实信用原则，根据当事人之间的过 错大小，合理平衡各方利益。本案中，首先，某镇人民政府并不具有确认《协 议书》效力的法定职权且案涉拆迁补偿协议签订时并无生效法律文书否定《协 议书》的效力；其次，某镇人民政府与刘某连签订拆迁补偿协议系基于刘某 连、陈某菊长期占有使用案涉房屋的事实以及《协议书》对拆迁利益的归属作 出了约定且推定刘某山知晓并认可对拆迁利益的让渡。在此情况下，若仅因 《协议书》被确认无效而否定案涉拆迁补偿协议的效力，无疑是对相关当事人 背信毁约行为的纵容和偏袒，明显有违诚实信用原则。
江苏省扬州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九 条、第八十九条第一款第二项规定，判决如下：
一、撤销江苏省扬州市江都区人民法院作出的行政判决；
二、驳回刘某山要求确认某镇人民政府与刘某连在2017年11月18日签订 的案涉拆迁补偿协议无效的诉讼请求。
【法官后语】
法院对出卖方诉请确认行政机关与买受方签订的拆迁补偿协议无效的案件 进行司法审查，可以从拆迁补偿协议效力的司法审查规则、行政机关在签订协 议时有无尽到审慎审查义务以及出卖方是否违背诚实信用原则等三个方面进行 分析评判。
第一，案涉拆迁补偿协议不属于行政协议无效的情形。拆迁补偿协议本质 上仍属一类行政行为，是行政机关履行职责的一种形式，其行政行为属性并不 因“协议”这一表现形式而改变，当事人就该类协议效力提起的诉讼属于行政 诉讼受案范围，人民法院既要审查行政行为的合法性，又要兼顾协议双方的合




五、其他土地纠纷 105

意性。概言之，拆迁补偿协议效力的司法审查，既要以《中华人民共和国行政 诉讼法》第七十五条的规定为基础，同时也要适用民事法律关于民事法律行为 无效的规定，遵循依法行政、诚实信用、意思自治等基本原则，平衡保护协议 各方的合法权益。本案中，案涉拆迁补偿协议系某镇人民政府与刘某连在当时 拆迁安置政策下自愿签订，内容并不存在行政法律规范规定的重大且明显违法 情形，亦不符合民事法律关于民事法律行为无效的情形。
第二，某镇人民政府在签订案涉拆迁补偿协议时尽到了审慎审查义务。在 行政审判实践中，如果行政机关根据买受方已居住使用标的房屋多年或者买受 方已对标的房屋进行重建扩建等权利外观，确定买受方为拆迁补偿协议的签订 相对方并与其实际签订协议的，应当认为行政机关在签订协议时已经尽到了审 慎审查义务，肯定其与买受方签订的拆迁补偿协议的效力。本案中，某镇人民 政府并无认定《协议书》效力的法定职权，其与刘某连签订案涉拆迁补偿协 议，系基于当时尚未被确认无效的《协议书》以及刘某连、陈某菊实际占有使 用案涉房屋多年的权利外观，并无不妥。因此，某镇人民政府在其判断与识别 能力范围内认可刘某连、陈某菊的被拆迁人身份，与刘某连签订案涉拆迁补偿 协议，已然尽到审慎审查义务。
第三，刘某山的行为有违诚实信用原则。针对这类试图通过确认宅基地上 房屋买卖合同无效而获益的民事案件，司法实践中通常按照“合同无效按有效 处理”的方式，即判决确认合同无效的同时并不在当事人之间设定相互返还的 义务，在依法确认合同无效与兼顾诚信原则之间寻求适度平衡。本案中，虽然 生效民事判决确认《协议书》无效，但并未判定刘某山与刘某连等人之间互负 返还基于《协议书》取得的财产的义务，实质上对《协议书》采取了“合同无 效按有效处理”的态度。在《协议书》对拆迁利益归属作出约定的情形下，刘 某山诉请确认案涉拆迁补偿协议无效，明显有违诚实信用原则。由于案涉房屋 已转化为拆迁利益，刘某山与刘某连等人之间的争议实质上为拆迁利益的归属 问题，不属于行政诉讼审查范围。
因此，原房屋买卖协议无效并不当然导致行政机关与买受人签订的房屋拆




106


中国法院2023年度案例 ·土地纠纷


迁补偿协议无效，在行政机关签订拆迁补偿协议时已然尽到审慎审查义务且协 议不存在法定无效情形下，诚实信用原则的适用可以更合理有效地平衡各方的 利益。
编写人：江苏省扬州市江都区人民法院仇兆敏冀敏