——陈成某诉夏良经济联社、太和镇政府承包地征收补偿费用分配案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
广东省广州市中级人民法院（2019）粤01民终22037号民事裁定书 2.案由：承包地征收补偿费用分配纠纷
3.当事人
原告（上诉人）：陈成某
被告（被上诉人）：夏良经济联社、太和镇政府 【基本案情】
2017年9月，太和镇政府（甲方）、夏良经济联社（乙方）、陈成 某（丙方）签订《广州铁路枢纽东北货车外绕线（太和段）地上附着 物补偿协议书（编号：XL24）》， 约定：甲方受白云区征地办公室委 托，以《太和镇夏良村第十三经济合作社用地红线内建（构）筑物及 附属物测量清点详查资料》作为征收补偿依据。三方根据“测量清点详 查资料”填写《广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目太和镇夏良村征 地红线范围内建（构）筑物拆迁补偿计价确认表》（以下简称《拆迁 补偿计价确认表》） ，经各方签字确认后即为丙方补偿款。丙方收到
补偿款后3天内与乙方自行清理完毕，并交给甲方作建设铁路及附属设 施使用。因地块已由乙方实际转让给丙方有偿使用建设厂房，乙方及 丙方对该厂房征拆补偿款归属存在争议，经三方协商，补偿款暂由甲 方征拆补偿专用户保管，待乙方和丙方协商一致或经法院生效法律文 书明确补偿款归属后，由甲方支付给相应权属人。
2017年9月12日，太和镇夏良村民委员会出具《公示》：权属人陈 成某位于东北货车外绕线项目红线范围内的地上建构筑物， 面积 5687.879平方米，建于2007年6月30日前。9月20日，《拆迁补偿计价 确认表》详细记载了补偿的类别、数量、金额、补偿依据等，补偿总 金额为24776749.4元，权属人陈成某、太和镇政府、白云区征地办公 室等签名确认。9月21日，夏良经济联社、太和镇政府分别在《历史用 房证明》上签名、盖章确认，经公示七天无异议。
另，夏良经济联社（甲方）与案外人廖某雅（乙方）于1993年签 订《有偿使用土地建厂房合同》， 约定： 甲方有偿转让夏良村北太公 路以南耕地八亩给乙方建厂使用，使用年限至2042年。土地使用期 内，乙方对所建厂房及设施，有使用、改建、出租、转让等权利，合 同期满后，土地及所有不动产业归甲方所有。同年6月，廖某雅出具 《委托书》， 委托陈成某代办与夏良经济联社洽购土地建厂事宜，夏 良经济联社在《委托书》上签署“情况属实”并盖章。2018年12月30 日，廖某雅（甲方）与陈成某（乙方）签订《确认书》， 内容为：双 方确认因考虑政策优惠，双方在1993年3月协商以甲方名义与夏良经济 联社就涉案地块签订《有偿使用土地建厂房合同》， 该地块的全部用 地款、建设厂房的实际出资人是乙方。甲方确认该地块上的建筑物及 厂区设施设备的所有权一直属于乙方所有，其不享有任何权益。
【案件焦点】
陈成某是否有权通过民事诉讼主张涉案地上建筑物的拆迁补偿 款。
【法院裁判要旨】
广东省广州市白云区人民法院经审理认为：夏良经济联社认为该 拆迁补偿款不能归属陈成某，主要事实依据是夏良经济联社与廖某雅 签订的《有偿使用土地建厂房合同》， 而根据陈成某提交的《确认 书》， 廖某雅已经明确表示是基于当时政策优惠等因素方以其名义与 夏良经济联社签订《有偿使用土地建厂房合同》， 用地款、建设厂房 费用实际出资人均为陈成某，并确认涉案厂房归陈成某所有，其不享 有任何权益，虽然夏良经济联社否认该《确认书》的真实性，但并未 提交相反证据推翻，再结合陈成某提交的国家企业信用信息公示系统 查询资料、《历史用房证明》《公示》等证据，进一步印证了涉案地 上建筑物属陈成某所有，陈成某有权获得相关拆迁补偿款。鉴于《有 偿使用土地建厂房合同》约定合同期限为50年且期满后土地及所有不 动产业归夏良经济联社所有，意即如果合同正常履行届满后涉案地上 建筑物的所有权应归夏良经济联社所有，现陈成某实际使用了近25年 未至合同期限，夏良经济联社不能取得该建筑物的所有权，在此情形 下，根据公平原则，可依照实际使用年限酌情确定拆迁补偿款的支付 比例，即对于涉案地上建筑物及附属物拆迁补偿款24776749.4元应由 陈成某、夏良经济联社各享有一半的份额，故太和镇政府应将其中的 12388374.7元（已支付3000000元）支付给陈成某。
广东省广州市白云区人民法院依照《中华人民共和国土地管理法 实施条例》第二十六条， 《中华人民共和国物权法》第四十二条， 《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，判决：
一、于本判决生效之日起七日内，太和镇政府给付陈成某地上建 筑物及附属物拆迁补偿款9388374.7元；
二、驳回陈成某的其他诉讼请求。 陈成某不服一审判决，提起上诉。
广东省广州市中级人民法院经审理认为：根据太和镇政府、夏良 经济联社与陈成某于2017年9月签订的《广州铁路枢纽东北货车外绕线 （太和段）地上附着物补偿协议书（编号：XL24）》约定，经各方签 字确认《拆迁补偿计价确认表》后即为陈成某的补偿款，该补偿协议 实为行政协议，即便夏良经济联社作为利害关系人参与了该协议某些 内容的协商，也并未改变该协议的行政性质，协议当事人的地位没有 改变。现陈成某请求按补偿协议发放补偿款，属于行政诉讼受案范 围，其可依法提起行政诉讼。原审法院将本争议作为民事诉讼受理， 不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项规定的 条件，予以纠正。
广东省广州市中级人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中华 人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条规定，裁定：
一、撤销广东省广州市白云区人民法院（2019）粤0111民初4939 号民事判决；
二、驳回陈成某的起诉。
【法官后语】
近年来，随着经济的持续快速发展以及城市化进程的加快，土地 征收补偿引发的问题不断凸显。农村集体土地征收涉及市或县级人民
政府、具体征收部门和农村集体经济组织、集体经济组织成员、土地 承包经营权人等行政、民事多重法律关系交叉。集体土地的征收一般 需经历拟订征收方案、征求意见、公布意见、听证、风险评估、准备 补偿费、征收决定、补偿被征收人等一系列过程，是否妥善保障被征 收人和相关权利人的知情权、补偿权、救济权直接关系土地征收的顺 利实现。在集体土地征收案件中，补偿问题牵涉被征收人切身利益。 根据《中华人民共和国民法典》第二百四十三条第二款的规定，集体 土地征收补偿费用包括三个部分：土地补偿费、安置补助费、地上附 着物和青苗补偿费。由政府、村集体经济组织和集体经济组织成员构 成的集体土地征收三级关系中，因征收补偿费用问题产生争议的，应 当具体审查法律关系的内容及属性。
本案针对的是地上附着物补偿费争议属于民事还是行政诉讼受理 范围的问题。
首先，对补偿协议书法律关系性质的审查判断。涉案补偿协议书 符合行政协议的四个要素，一是主体要素，协议一方当事人为行政机 关， 即太和镇政府在协议中享有行政优益权（即为实现公共利益需 要，行政机关享有对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除 权）；二是目的要素，即必须为了实现行政管理或公共服务目标，涉 案协议是为建设广州铁路枢纽东北货车外绕线而协商签订；三是内容 要素，协议内容具有行政法上的权利义务内容，太和镇政府需向权利 人支付补偿费用；四是意思要素，协议经双方当事人协商一致。本案 双方当事人的法律地位不完全平等，涉案协议并非平等主体之间的民 事合同，应为行政协议。
其次，地上附着物权利主体作为原告诉讼资格的审查。根据《中 华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补
偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着 物及青苗的所有者所有。陈成某作为涉案地块上建设厂房的实际投资 人和实际经营者，同时与夏良经济联社、太和镇政府签订了地上附着 物补偿协议书，故其与涉案土地征收具有利害关系，陈成某提出地上 附着物补偿费用的分配请求应认定诉讼主体适格。因此，陈成某就争 议另行提起行政诉讼不存在障碍。
最后，近年来，因征地补偿款归属问题引发的纠纷逐渐增多，特 别是涉及承包地被征收的。虽然《中华人民共和国民法典》第三百三 十八条以及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用 法律问题的解释》第二十二条中均有明确规定，承包地被征收的，土 地承包经营权人有权获得相应补偿，承包方请求发包方给付已经收到 的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。但是，在实践中，镇政 府为了避免地上附着物和青苗的补偿款发放错误，即使明知相关款项 应支付给承包方，亦不愿意主动发放，而是以所谓的提存方式保管在 政府账户，并会建议发包方与承包方通过民事诉讼的方式确定补偿款 归属。然而，需要注意的是，上述提及的法律规定，其所涵盖的内容 是发包方未支付和未全额支付其已经收到的地上附着物和青苗补偿费 的情形，承包方要求发包方给付地上附着物和青苗补偿费的前提是发 包方必须已经收到相关的费用， 因为作为发包方的农村集体经济组 织，其支付义务不是基于土地征收而发生，只有在收到国家给付的相 关补偿费用的前提下，其才具有将补偿费用给付有关承包方的义务。 故，在镇政府未将补偿款发放的情形下（无论发放给发包方还是承包 方），发包方和承包方之间因补偿款产生的争议都不应通过民事诉讼 的方式解决。与此同时，2020年1月1 日起施行的《最高人民法院关于 审理行政协议案件若干问题的规定》第五条明确规定，下列与行政协 议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院
应当依法受理：认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用 土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；其他认为行政协议 的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者 其他组织。本案中，太和镇政府、夏良经济联社与陈成某已经签署了 补偿协议，确认地上附着物补偿款归属陈成某，若太和镇政府怠于履 行发放职责，陈成某可以太和镇政府在行政协议履行过程中的行为损 害其合法权益为由提起行政诉讼；若夏良经济联社认为补偿协议有损 其合法权益，亦可提起行政诉讼。镇政府在处理青苗补偿款归属问题 时，要求发包方与承包方通过民事诉讼确定青苗补偿款归属后再行发 放，虽然表面上看可以最大化地避免补偿款错误发放，但却有怠于履 行职责之嫌，不仅增加了当事人的诉累，亦会导致个人与村集体经济 组织、镇政府之间矛盾激化。
笔者认为，镇政府的社会地位有其特殊性，肩负着党和国家政策 的贯彻、城镇经济发展的重任，同人民群众关系密切，故镇政府应积 极履行行政职责，严格依法行政，给予公民、法人和其他组织正确的 指引，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，以更好地达到维 护社会稳定、构建和谐社会的目的。
编写人：广东省广州市白云区人民法院 周蕾 林嘉丽
