——蔡某兴诉叶某良土地承包经营权出租合同案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
福建省漳州市中级人民法院（2020）闽06民终95号民事裁定书 2.案由：土地承包经营权出租合同纠纷
3.当事人

原告（上诉人）：蔡某兴

被告（被上诉人）：叶某良

第三人（被上诉人）：谢某辉 【基本案情】
地址在岩溪镇上蔡村祖厝、面积为0.34亩（南至叶某良房屋1米， 北至陈某城围墙外0.6米，东至机耕路，西至奕某猪舍0.5米）的基本农 田系蔡某兴家庭承包地，承包经营期限自1999年1月1日至2028年12月





31 日。2011年2月8日，蔡某兴与叶某良签订一份《协议书》， 约定蔡 某兴将上述承包地租赁给叶某良耕种，叶某良补贴蔡某兴9000元，并 每年支付蔡某兴200斤干谷的租金。后叶某良在该基本农田上新建房 屋，并将其中二分之一地块转卖给谢某辉建房。蔡某兴认为叶某良的 行为严重违反了双方的协议，亦违反了法律的强制性规定，故诉至法 院。
【案件焦点】

涉及农用地土地性质根本改变的纠纷是否属于民事诉讼范围。 【法院裁判要旨】
福建省长泰县人民法院经审理认为：讼争土地现已被叶某良、谢 某辉建成房屋，并已实际居住使用。该地块四面及周边外围也均是村 民建成并实际居住的房屋。因此，该地块的现状可能属无法恢复原种 植条件的情形。依照相关规定，在基本农田上建房或进行非农建设 的，不属人民法院管辖范围，应由县级以上地方人民政府土地行政主 管部门依照上述规定先行处理。在行政程序对叶某良、谢某辉的违法 建房行为作出整改和处罚后，蔡某兴可就该土地出租合同的解除以及 因此造成的损失另行主张民事权利。

福建省长泰县人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一 百一十九条第一款第四项、第一百五十四条第一款第三项，《最高人 民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八 条第三款规定，裁定：

驳回蔡某兴的起诉。





蔡某兴不服一审裁定，提起上诉。

福建省漳州市中级人民法院经审理认为：违法建筑的认定和处理 属行政职权范围，审判权不应轻易僭越，本案应由行政部门先行处 理，在行政部门处理之前，本案不属人民法院受理民事诉讼范围。

福建省漳州市中级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第一款第一项规定，裁定：

驳回上诉，维持原裁定。 【法官后语】
本案中，当事人之间以书面协议约定了土地租赁事宜，但在实际 履行合同过程中，一方当事人违背合同约定及法律规定，改变了土地 用途，造成土地性质的根本性改变。此类案件中，农用地性质根本性 改变往往已成既定事实，难以恢复，引发的问题有时难以完全按照法 律、政策进行处理。且纠纷的处理结果又牵涉乡镇、村组、纠纷双方 等多方利益，甚至可能牵涉行政执法监管失职的责任追究问题，法院 在处理案件时必将面临法律规定与客观现实矛盾的“尴尬”，判决时犹 豫不决：请求确认合同效力，毫无疑问属于法院民事受案的范畴，但 是合同无效或者合同有效但因一方违约致合同解除后所引发的法律后 果，却难以纳入民事处理的范围。本案中，讼争地块已修建成房屋并 实际居住，且四周已被硬化，均已建房。如径行认定合同无效，判决 恢复原状、返还土地，可能涉及恢复成本过高或者客观上无法恢复， 而土地的耕种价值小，导致利益保护的失衡，在当事人已经实际居住 的情况下，强制执行可能陷入僵局，引发更激烈的矛盾。同时还涉及 违法建筑的处理问题，恢复原状势必要拆除已建的房屋，但是违法建





筑的认定及处理属于行政机关的职权范围，对于违法建筑的处理，行 政机关有权依法要求拆除或缴纳罚款等，若直接在民事案件中径行认 定合同无效或合同有效但因一方存在违法行为致合同解除而判决恢复 原状，则是对行政职权的僭越。
关于土地性质改变的处理，《中华人民共和国土地管理法》第七 十四条规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民 政府自然资源主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自 将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑 物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在 非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接 负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的， 依法追究刑事责任。即对于农用地性质的改变，国土部门有权责令其 复垦，没收或罚款。据此，法院要正确把握司法介入的范围与限度， 充分尊重行政权，厘清司法审判与行政处理、民事审判与行政审判的 界限，优化解决纠纷机制，实现法律效果和社会效果的统一。目前土 地性质改变的情况比较普遍，是多种因素造成的，需行政管理职权充 分介入。通过行政权对耕地性质改变的纠纷进行处理，有利于促进土 地行政职能部门正视自身的行政职权，依法履职，促进集体土地管理 的进一步规范，促进依法行政。如果把土地性质改变纠纷案件全部纳 入诉讼程序，反而会弱化法院化解社会矛盾纠纷的本职功能。

农用地性质是否根本性改变，要经慎重审查。如耕作层完全破坏 无法恢复、周围环境已经改变无法耕作、确无耕作水源或者诉求在一 大片鱼塘中恢复一部分耕地等，可以视为土地性质已经根本性改变。 对农用地土地性质已经根本性改变、无法恢复的，当事人诉求恢复原 状的，不予受理。当事人可以通过寻求村、镇基层调解组织进行调





解；也可以向县（或不设区的市）农村土地承包仲裁委员会申请仲 裁；亦可以向土地主管部门举报，由土地主管部门对土地违法行为依 法进行调查、处罚直至申请强制执行。在制度设计上，农用地根本性 改变性质的纠纷应当首先选择协商、调解、仲裁或进行行政处罚予以 解决，审判权不应轻易僭越。

编写人：福建省长泰县人民法院 赵艺兴 吴惠玲