某局某分局诉投资发展公司建设用地使用权出让合同案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
天津市第二中级人民法院(2021)津02民终10418号民事判决书 2.案由：建设用地使用权出让合同纠纷
3.当事人
原告(被上诉人):某局某分局 被告(上诉人):投资发展公司
【基本案情】
2013年2月16日，某局某分局(出让人)与投资发展公司(受让人)签 订《出让合同》,约定将位于天津市津南区的土地出让给投资发展公司，面积 为15582.6平方米，土地出让金为16850000元，宗地用途为商服用地。按照 《出让合同》约定，投资发展公司须在2016年2月16日之前竣工并取得《建 设工程规划验收合格证》,未能按照合同约定日期竣工或延建约定日期竣工的，
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每延期1日，投资发展公司应当向某局某分局支付相当于土地出让金0.2%的 违约金。后某局某分局将涉案宗地交付给投资发展公司。2014年12月15日， 与投资发展公司签订一份《天津市国有建设用地使用权出让合同补充合同》, 将原《出让合同》中的竣工时间调整为2017年2月15日之前竣工。2017年5 月31日，某局某分局与投资发展公司再次签订一份《天津市国有建设用地使用 权出让合同补充合同》,将原《出让合同》及《补充合同》中的竣工时间调整 为2019年2月16日之前竣工。截至2020年1月24日，投资发展公司自建设项 目开工后尚未竣工。
某局某分局另提出如下诉讼请求：要求投资发展公司支付某局某分局自 2019年2月17日至2020年1月23日的违约金1149170元。投资发展公司对某 局某分局的上述主张不同意。
【案件焦点】
1.某局某分局与投资发展公司签订的《出让合同》属于行政协议还是民事 协议，适用何种法律关系调整；2.当事人选用示范合同文本订立合同，相关合 同条款是否属于格式条款，是否因此无效；3.投资发展公司未在合同约定期限 内完成对出让土地的开发建设，是否应对此承担违约责任、其主张的免责事由 抗辩能否成立。
【法院裁判要旨】
天津市津南区人民法院经审理认为：1.投资发展公司与某局某分局签订的 《出让合同》以及两份《补充合同》合法有效，某局某分局依照上述合同约定 要求投资发展公司支付相应的违约金，属于人民法院民事案件的受理范围，投 资发展公司主张该协议为行政协议，缺乏依据，不予支持；2.投资发展公司未 按照合同约定将受让宗地建设项目于2019年2月16日前竣工，投资发展公司 的行为已构成违约，应按合同约定承担违约责任；3.关于投资发展公司主张配 套设施不健全、规划调整、停工令等原因导致不能按期竣工的抗辩意见，根据 双方签订的《补充合同》如投资发展公司认为仍存在符合双方约定的非主观原
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因导致不能按时竣工的情形，可向某局某分局申请延建。但现无证据证明投资 发展公司提出过申请，且在收到缴纳违约金通知书后，亦未就有关原因进行书 面说明，推知投资发展公司对于通知书载明的违约事实并未持异议。滨涪提交 的停工通知统计表及相关政府部门发布的停工文件，不能证明上述文件要求对 投资发展公司施工造成了实质影响。故对投资发展公司的上述抗辩意见，均不 予采纳。某局某分局主张的违约金符合合同约定，予以支持。
天津市津南区人民法院依据《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百 零七条、第一百一十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉 若干问题的解释(二)》第二十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共 和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款，《中华人民共和国民事诉 讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条之规定，判决如下：
一、投资发展公司于本判决生效后10日内给付某局某分局违约金 686146.05元(计算方式为以土地出让金16850000元为基数，自2019年2月 17日起至2019年8月19日止，按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率计 算，自2019年8月20日起至2020年1月23日止，按照全国银行间同业拆借中 心公布的贷款市场报价利率计算);
二、驳回某局某分局的其他诉讼请求；
三、驳回投资发展公司的全部反诉请求。 投资发展公司不服一审判决，提起上诉。
天津市第二中级人民法院经审理认为：1.《出让合同》基础文本虽由某局 某分局提供，但有关竣工时间以及违约金具体标准等均系在提示横线上填写， 均为个性化协商内容，投资发展公司在订立合同时即为明知，系双方自愿达成， 故对投资发展公司主张违约金条款属于格式条款而无效一节不予支持。2.关于 违约责任天数，投资发展公司主张因停工令影响应核减相应的违约天数，并就 此提供了政府公布的相关文件。对此，法院分析认为其中甲工程及乙工程两份 文件，前份文件明确规定所有在建工程一律停止施工，持续时间为47天，后份 文件虽仅停止各类土方作业和水泥搅拌及浇筑作业，但持续时间长达182天，
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势必影响整体工程施工。此外，考虑到上述停工因素并非投资发展公司自身原 因所致，且相关停工期间在《补充合同》所约定的竣工时间之前，故综合以上 情况，法院认为相关受停工文件影响的229天应在投资发展公司的违约责任期 间中予以扣减。其他事项，二审法院同意一审法院裁判意见。
天津市第二中级人民法院依据《中华人民共和国合同法》第六十条、第一 百零七条、第一百一十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同 法〉若干问题的解释(二)》第二十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人 民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款，《中华人民共和国民 事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条之规定，判决如下：
一 、撤销天津市津南区人民法院(2021)津0112民初8285号民事判决；
二、投资发展公司于本判决生效后10日内给付某局某分局违约金 216709.73元(计算方式为以土地出让金16850000元为基数，支付自2019年2 月17日起至2020年1月23日止，已核减229天，按照同期全国银行间同业拆 借中心公布的贷款市场报价利率计算);
三、驳回某局某分局在一审的其他诉讼请求；
四、驳回投资发展公司在一审的反诉请求；
五、驳回投资发展公司的其他上诉请求。
【法官后语】
1.建设用地使用权出让合同的法律性质
自行政协议被纳入行政诉讼受案范围以来，审判实务中存在对建设用地使 用权出让合同纠纷到底属于民事诉讼受案范围还是行政诉讼受案范围的理论分 歧，该分歧直接影响了法院对该类案件的法律关系、审理程序、法律适用及裁 判标准的选择和认定。
对此，笔者认为建设用地使用权出让合同属于民事合同。理由为：首先， 从现有法律规定看，《中华人民共和国民法典》中将建设用地使用权规定在物 权编第三分编用益物权项下，并明确规定设立建设用地使用权必须订立建设用 地使用权出让合同，据此表明建设用地使用权出让合同是受民法所调整的民事
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合同。同时在《民事案由规定》中，亦将建设用地使用权出让合同纠纷作为民 事案件案由予以明确。而在《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院 关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》列举的行政协议类型中并未 明确载明建设用地使用权出让合同，也未将此明确界定为行政协议，故将建设 用地使用权出让合同认定为行政协议，缺乏法律依据。其次，从合同内容看， 合同标的建设用地使用权系物权，国家以土地所有权人的身份出让其所有的土 地时，其法律地位，与土地使用者的法律地位平等，属于特殊的民事主体，双 方订立合同亦要遵循平等、自愿、等价有偿的民事基本原则，符合民事法律关 系的基本特征。当事人因合同效力、履行、变更、终止、解除、违约责任等产 生的纠纷，理应适用民事法律规范。虽然在合同履行中，行政机关对于涉及容 积率确定、红线划定、土地收回等事项需要履行行政管理职责，但均需对此作 出相应的具体行政行为，与出让合同本身没有必然联系，如当事人对此存在异 议，则应针对具体行政行为通过行政诉讼程序予以解决。
2. 采用范本合同条款是否属于格式条款
因实践中政府与土地受让人均需按照《国有建设用地使用权出让合同》示 范文本签订合同，而该示范文书系政府事前制定的，故在相关案件中，另一方 当事人往往会主张合同内的条款属于格式条款而无效。
对此，我们认为采用范本合同签订出让合同，合同内的具体条款不属于格 式条款。理由为：《中华人民共和国民法典》第四百九十六条规定，格式条款 是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款。故， 格式条款应同时具备三个构成要件：1.预先拟定；2.反复使用；3.未经协商。 而合同示范文本，则是由工商行政管理机关和业务主管部门根据长期实践，反 复优选、评审、经过法定程序而正式规定下来的合同文书格式，一般由必备条 款、选择条款和约定条款三部分构成。两者对比而言，从预先拟定的角度，两 者合同内容都系合同一方预先制定，但示范合同仅是为订约双方提供了相关条 款的参考，不具有强制效力，合同签订双方在签订时对是否适用条款具有选择 权和决定权，与格式条款具有合同约束力不同。从未与对方协商的角度，格式
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条款在合同签订时即不具有与对方协商的可能，无法对条款内容做个性化的更 改和变更；但示范合同文本对于双方合同标的具体情况、履行方式、金额、标 准、期限等内容并未载明，由合同双方协商后再填入，给予当事人充分的自主 协商权利，与格式条款明显不同。
3. 土地受让人延期竣工的法律后果及免责事由
根据我国相关法律规定，已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建 设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止 开发建设满一年的国有建设用地，可以被认定为闲置土地，土地出让人存在闲 置土地情形的，相应的行政机关可以向其征缴土地闲置费或无偿收回国有建设 用地使用权。据此，土地受让人需及时就其受让的土地进行开发建设，尽快完 成竣工属于法律规定的义务。同时，因《国有建设用地使用权出让合同》的民 事合同属性，在认定当事人的违约责任时，亦应考虑其违约行为是否存在受不 可抗力等因素影响，如导致违约后果的因素确为不可归责于行为人时，应根据 法律规定及合同约定，对行为人的违约责任予以相应免除或减轻。
另，需要说明：在审理该类案件时，应明确建设用地使用权出让合同纠纷 属于民事法律关系调整范畴，减少当事人立案难、多次诉讼的诉累问题。引导 政府及开发建设方在土地建设时遵循平等、自愿、公平、诚信的基本原则，树 立契约精神，促使双方自觉履行合同义务。规范企业对土地的开发建设行为 切实维护企业的合法权益；既要对其违约行为予以规制，又要考虑其生产经营 中的实际困难，就客观的影响因素在其责任中予以免除，裁判结果要平衡考量 企业责任承担与继续生产经营间的关系。充分发挥审判职能，助力法治营商环 境不断优化，为经济社会健康发展创造良好的法治环境。
编写人：天津市第二中级人民法院薛晨胡浩
