区检察院诉镇政府不履行水污染防治监督管理职责公益诉讼案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
重庆市江津区人民法院(2021)渝0116行初280号行政判决书 2.案由：不履行水污染防治监督管理职责公益诉讼
二 、环境资源纠纷 269
3.当事人
公益诉讼起诉人：区检察院 被告：镇政府
【基本案情】
2021年1月，区检察院在履行职责中发现，通惠河某社区段多处排污管道 渗漏严重，并散发浓烈刺鼻性气味，大量生活污水沿河堤直接流入通惠河内， 同时部分居民生活污水直排通惠河，河道内有散养家禽，通惠河水质受到污染， 其中通惠河某社区段水域环境恶化。区检察院遂向镇政府发出检察建议书，建 议：(1)依法履行辖区水污染防治监督管理职责，对场镇污水管网渗漏、居民 生活污水直排、沿河散养家禽等问题采取有效措施加以治理。(2)加大宣传教 育，提高辖区群众的环保意识。2021年3月，镇政府作出书面回复称：已按照检 察建议进行专题研究并制订整改方案，现已整改完毕。但是受项目资金限制，未 对沿河两岸污水管网彻底整治。沿河两岸污水管网、居民污水直排等问题只能采 取应急处置，不能彻底解决。目前场镇污水管网项目已成功纳入区水系连通及农 村水系综合整治试点工程，预计2021年4月开始动工，10月底完成竣工验收。
2021年8月至9月，区检察院跟进调查发现，场镇污水管网渗漏、居民生 活污水直排以及居民沿河散养家禽的情况仍然存在。后经第三方监测，通惠河 某社区段某河入通惠河混合处化学需氧量浓度超标0.4倍；通惠河某桥下化学 需氧量浓度超标0.5倍，氨氮浓度超标1.94倍，总磷浓度超标0.78倍；某桥 上游150m处化学需氧量浓度超标0.5倍，氨氮浓度超标1.35倍，总磷浓度超 标0.61倍。
【案件焦点】
镇政府是否存在怠于履行通惠河某社区段水污染防治监督管理职责的行为。
【法院裁判要旨】
重庆市江津区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国环境保护法》
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中国法院2024年度案例 ·土地纠纷(含环境资源纠纷)
《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定，镇政府作为基层一级人民政府， 应当在环境保护工作中全面履行行政监管职责，做好辖区内环境的综合治理 工作。
本案中，因排污管道渗漏等原因，大量生活污水沿河堤直接流入通惠河某 社区段内，致使水质受到污染，水域环境恶化。镇政府虽然在收到检察建议前 后均履行了部分职责，完成了散养家禽处置等工作，但仍然存在监管和履职不 及时、不全面、措施不力的情况，场镇污水管网渗漏、居民生活污水直排等问 题尚未得到解决，污染仍处于持续状态，社会公共利益受侵害的状态尚未结束， 仍有继续履职的必要，应继续履行水污染防治监管职责，继续推进辖区场镇污 水管网改造工程，采取有效措施解决居民污水直排等问题。考虑到某场镇污水 管网工程已被纳入区水系连通及农村水系综合整治试点工程(新增部分),履 职期限需由镇政府综合工程完工时间等综合确认。
确认诉讼具有补充性，只有在课以义务诉讼不能提供救济的时候，确认诉 讼才是必要和适当的。即在行政机关存在未依法履行法定职责违法行为的基础 和前提下，判决履行没有意义，不需要判决履行的，才判决确认违法，反言之， 判决履行有意义，需要判决履行的，鉴于人民法院实际上已经对行政机关存在 未依法履行法定职责的违法性予以认定，则应判决行政机关履行职责，没有必 要再判决确认行政机关违法。故在镇政府未依法履行法定职责的情况下，“确 认违法”的诉讼请求可以被“履行职责”的诉讼请求合并和吸收，判决镇政府 及时履行法定职责，区检察院的诉讼目的即可实现。
重庆市江津区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第 四款、第七十二条、第七十四条第二款第三项规定，判决：
责令镇政府依法全面履行通惠河某社区段水污染防治监管职责，对场镇污 水管网渗漏、居民生活污水直排等问题进行有效的综合治理。
宣判后，各方当事人均未提起上诉、抗诉，判决已经生效。
【法官后语】
传统的行政诉讼，行政机关应当受司法监督的受案范围限定在“法定职责”
二、环境资源纠纷 271
中，但在行政公益诉讼中，相关规定则采用了与行政诉讼不同的“监督管理职 责”一词。对“监督管理职责”的厘清是解决环境行政公益诉讼中被告行政机关 履职范围的关键。在确定被告行政机关履职范围的基础上，还需明确判断标准， 以进一步判断行政机关履职行为是否有效，是否全面履行了监督管理职责。
第一，如何理解“法定职责”与“监督管理职责”。有观点认为，法定职 责可分为监督职责和管理职责，即未明确区分法定职责与监督管理职责，法定 职责便可涵盖监督职责与管理职责。也有观点认为，监督管理职责的表述本质 上拓宽了对法定职责的解释范围，在行政公益诉讼中，行政机关的监督管理职 责不同于普通行政诉讼中的法定职责。行政公益诉讼作为一种客观诉讼，其不 以维护个别、具体的公民或法人组织的合法权益为目的，而是以保护国家利益 或者社会公共利益为目的。行政公益诉讼的实质在于通过影响政策制定、督促 履职等实现对公共利益的保护，因而其对行政机关的监督范围和监督强度要比 普通诉讼更为广泛和深入。鉴于多数观点并未区分法定职责与监督管理职责， 且多数采用的是行政机关不履行法定职责的表述。笔者认为，行政公益诉讼中 对法定职责的理解应涵盖监督管理职责，即对行政公益诉讼中法定职责的内涵 作扩张化解释，即便是仅负有管理职责的乡镇人民政府，也能够成为行政公益 诉讼中的被告。对法定职责内涵作扩张解释，不仅是解决行政公益诉讼实践被 告资格认定问题的现实需要，同时也符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二 十五条的立法精神。
第二，以“复合标准”判断行政机关履职是否到位。“复合标准”综合了 “行为标准”与“结果标准”,指的是人民法院在环境行政公益诉讼案件中判断 行政机关履职是否到位时，首先应当考虑“生态环境受侵害的状态是否结束”。 司法实践中，通过走访现场、审查证据等方式可以较为容易地鉴别生态环境受 侵害的状态是否结束，具有较强的实操性。本案中，区检察院发出检察建议后， 经跟进调查发现，某镇场镇污水管网渗漏、居民生活污水直排以及居民沿河散 养家禽的情况仍然存在，可以据此判断生态环境受侵害的状态仍未结束。同时， 根据具体的案件情况，人民法院可补充考虑“行政机关是否用尽了法律规定的
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中国法院2024年度案例 ·土地纠纷(含环境资源纠纷)
各项履职手段”。该考虑实质上包含了人民法院应对行政机关客观履行不能的 情形进行审查的意思，行政机关履行不能属于免责事由，应当纳入人民法院的 审查范围。就本案而言，镇政府并未穷尽所有行政手段，不存在客观上履行不 能的情形。因此，人民法院经综合认定，判决镇政府应当依法全面履行通惠河 某社区段水污染防治监管职责。
编写人：重庆市江津区人民法院朱永祺杨妮
