镇政府诉甲保险公司等环境污染责任案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
广东省梅州市中级人民法院(2022)粤14民终44号民事判决书 2.案由：环境污染责任纠纷
3.当事人
原告(被上诉人):镇政府
被告(上诉人):甲保险公司、林某、某货运店
被告：物流公司、杨某、运输公司、乙保险公司、丙保险公司

【基本案情】
2021年2月3日，林某驾驶重型半挂牵引车牵引重型专项作业挫车在高速 公路上行驶，与杨某驾驶的因车辆故障停靠在应急车道的重型半挂牵引车牵引 重型罐式半挂车发生追尾碰撞，导致双方车辆损坏，重型罐式半挂车运载的 33.22吨液态磷脂油全部泄漏至某村。经《道路交通事故认定书》,认定林某负 主要责任，杨某负次要责任。上述事故造成装有33.22吨液态磷脂油罐体车持 续泄漏，引发环境污染事故。事故发生后，镇政府会同环境保护职能部门共同 开展应急处置工作。先后委托新能源公司进行应急处置、科技公司制订《清理 工程方案》、服务公司进行现场清理、修复工作；与此同时，还对当地村民进 行宣传，对受损群众进行安抚、统计、赔款等。镇政府为此垫付了相关费用， 具体如下：(1)新能源公司应急清理费118446.1元；(2)科技公司制订《清

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理工程方案》费用20000元；(3)服务公司清理费、护坡覆盖及水沟粉刷费 158109.64元；(4)某村村民损失111904元；(5)某律师事务所律师费30000 元。以上合计438459.74元。
林某驾驶的重型半挂牵引车的所有人是某货运店，林某是该货运店的司机。 该车在甲保险公司处投保交强险、第三者责任保险100万元；重型专项作业挂 车的登记所有人是物流公司，实际所有人是某货运店。杨某驾驶的重型半挂牵 引车的所有人是运输公司，在乙保险公司处投保危险货物道路运输承运人责任 保险100万元(约定每次事故限额10万元)、在丙保险公司处投保交强险及第 三者责任险100万元，驾驶人杨某是运输公司的员工。重型罐式半挂车的所有 人也是运输公司，在丙保险公司投保第三者责任险5万元。

【案件焦点】
1.镇政府是否具有诉讼主体资格；2.如何认定镇政府垫付费用金额； 3.本案的责任承担。
【法院裁判要旨】
广东省梅州市梅县区人民法院经审理认为：关于主体资格。参照《最高人 民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第十九条规定， 本案中被污染道路及相关设施位于镇政府管理的辖区内，镇政府担负本次事故 应急处置的主体责任，并垫付了相关费用，有权请求造成环境污染的相关责任 人赔偿实际支出的相关费用，因此镇政府具有本案主体资格。
关于垫付费用。镇政府请求的处置费用为经市生态环境局评定后所实际支 付的费用，以上费用有相应的合同、发票及付款凭证佐证，对损失费用予以确 认；关于律师费的请求，符合《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件 的若干规定(试行)》第十四条的规定，亦应支持。综上，镇政府因此次环境 污染事故垫付的费用合计438459.74元。
关于责任承担。本案意外事故是因运输公司的林某追尾碰撞由某货运店的 杨某控制的车辆，导致33.22吨液态磷脂油全部泄漏而引发的环境污染事故。

二、环境资源纠纷 195

由林某负事故的主要责任，杨某负事故的次要责任。上述两人所负的责任分别 由运输公司、某货运店承担。因甲保险公司未对“污染(含放射性污染)”的 免责条款作提示说明，故甲保险公司应对所承保车辆所造成的损失在第三者责 任险限额范围内承担赔付责任。而丙保险公司所作的提示说明，有投保人的手 写确认，因此丙保险公司在第三者责任险污染免赔抗辩，予以采纳。乙保险公 司危险货物道路运输承运人责任保险内承担赔偿责任，余下赔偿金额由运输公 司承担。
广东省梅州市梅县区人民法院依照《中华人民共和国民法典》第四百九十 六条、第一千一百六十五条、第一千一百七十二条、第一千一百九十一条、第 一千二百一十三条、第一千二百二十九条、第一千二百三十三条，《中华人民 共和国保险法》第十七条，《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适 用法律若干问题的解释》第一条、第五条、第六条、第十五条，《中华人民共 和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四条规定，判决：
一 、甲保险公司赔偿306921.82元给镇政府； 二 、乙保险公司赔偿100000元给镇政府；
三 、运输公司赔偿31537.92元给镇政府；
四、驳回镇政府的其他诉讼请求。
甲保险公司、林某、某货运店不服一审判决，提起上诉。
广东省梅州市中级人民经审理同意一审法院裁判意见，依照《中华人民共 和国民事诉讼法》第一百七十七条第一款第一项规定，判决：
驳回上诉，维持原判。

【法官后语】
在民事诉讼中，有关环境污染的诉讼共三类，分别为普通的环境侵权诉讼、 环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼，分别保护不同的法益。本案是因 第三人的过错引发的污染环境的事故，属于普通环境侵权诉讼，根据《中华人 民共和国民法典》第一千二百三十三条的规定，普通环境侵权诉讼的原告为被 侵权人，即在本次事故中财产受到损害的个人及村集体。按照《最高人民法关

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于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第一条的规定，人民政府 可以作为原告提起的诉讼类型是生态环境损害赔偿诉讼，且级别为省级、市地 级人民政府，其中“市地级人民政府”包括设区的市，自治州、盟、地区，不 设区的地级市，直辖市的区、县人民政府。从上述规定可推定，本案既不属于 生态环境损害纠纷，镇政府也不属于可以提起生态环境损害赔偿诉讼的原告范 围，亦不属于在污染事故中受到财产损害的被侵权人。那么,镇政府在本案中 作为原告是否适格?笔者认为，镇政府作为普通的环境侵权诉讼的原告，要求 相关责任主体承担垫付费用支出，具有合理性，应当肯定其主体资格。
一 、镇一级人民政府履行污染处置职责的法律依据
一是按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织 法》第七十六条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使的职权……(二)执行 本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、 科学、文化、卫生、体育等事业和生态环境保护、财政、民政、社会保障、公 安、司法行政、人口与计划生育等行政工作……”镇政府作为区人民政府设立 的法定机构，依法对区域的生态环境保护具有相应的职权。二是《中华人民共 和国环境保护法》第六条第一款、第二款规定：“一切单位和个人都有保护环 境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”环境保护， 人人有责，已深入人心，各级政府均应担负起环境保护职责。三是中共中央办 公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》,明确建立省、市、 县、乡四级河长体系，各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，负责组织 领导相应河湖的管理和保护工作，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防 治、水环境治理等。涉案液态磷脂油泄漏主要流向村中的沟渠、河道，按照河 长制的规定，镇一级人民政府亦是防治责任主体。四是《国家突发环境事件应 急预案》规定了应对突发事件的五个工作原则：分级负责、属地为主、协调联 动、快速反应、科学处置，要求地方人民政府和有关部门立即自动按照职责分 工和相关预案开展应急处置工作。被污染的道路、村庄及相关设施位于镇政府 管理的辖区内，镇一级人民政府负有组织该区域突发事件应急救援的职责。镇

二、环境资源纠纷 197

政府履行污染处置的职责有充分的法律依据，涉案垫付费用支出与其履行职责 相关联。
二 、镇一级人民政府先行处置具有的优势
第一，环境污染事故涉及应急处置、监测、原因调查等工作，并需要根据 实际情况协调有关方面提供队伍、物资、技术、资金等支持，作为侵权人或被 侵权人，不论是个人还是村集体，均无法在短期内组织足够的力量进行应急处 置。而人民政府在救灾、抢险方面，能够迅速调动各方面的积极性，集中力量 办大事。污染事故发生后，镇政府在区人民政府的指导下，担负应急处置的主 体责任，联合生态环境、路政部门组织力量立即采取措施，及时构筑应急围坝， 废油扩散得到遏制，有效制止了损失的进一步扩大。随后，委托第三方对应急 处置方案进行评估，并组织人员进行了将近两个月的清理、净化，彻底消除污 染给当地带来的影响。由当地政府组织排污抢险，无论是效率还是效果，都是 个体力量难以比拟的。第二，当前民众对政府普遍有着较高的信任，认同政府 在灾害面前是为民众的最大利益行动，认可争取采取处置措施的正当性及垫付 费用的合理性，在对因污染造成损失的事实认定方面，更容易达成一致意见。 本案中，对由镇政府为该次事故垫付的应急清理费、清理工程方案费、修复费、 村民损失等费用，各方均无异议。鉴于政府的公信力，减少了普通侵权案件常
见的需通过第三方评估确定损失的问题，节省了纠纷解决的时间、费用成本。 第三，在持续的善后工作中，由镇政府对财产受损的个人或者集体先行赔付， 做好受影响人员与涉事责任主体的矛盾纠纷化解工作，减少双方的直接冲突， 维护受影响地区社会稳定。
三、由被侵权人提起诉讼存在的困境
环境污染事件涉及补助、补偿、抚慰、抚恤、安置、环境恢复，保险理赔 等事项，在现行法律体制下，未明确乡、镇政府可以作为普通环境侵权诉讼的 原告，在诉讼案件中，至少存在如下两个困境：一是被侵权人可能存在举证不 力的情形。环境污染事件可能涉及个体利益和集体利益，存在赔偿权利人众多、 主体不一的问题。若提起损害赔偿诉讼的主体仅限财产受到损害的个人及集体，

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则个人及集体应当在诉讼中举证证实存在的财产损失。在严重的污染事故中， 鉴于当地政府在突发事件中的处置职责，由组织处置的单位掌握有关清理、修 复以及损失认定的事实证据，被侵权人举证不力的弊端显而易见，将请求赔偿 的权利交还给被侵权主体，并不一定能实现公平正义。二是关于追回垫付费用 的案由不明确且需经过漫长诉讼程序。在否认镇一级政府可以作为普通环境侵 权诉讼的原告的情况下，作为先行实际支出应急处置费用的镇政府通过诉讼主 张权利，可能涉及的案由有两种：追偿权纠纷、不当得利纠纷。然而，从民事 案件案由的规定来看，追偿权纠纷位列合同纠纷大类中，且限于担保责任追偿 权纠纷、合伙债务追偿权纠纷两种情况，而环境污染责任纠纷位列侵权责任纠 纷大类中，认定追偿权纠纷明显与案由规定不符。类似情形的参考：(1)保险 公司依据《机动车交通事故责任强制保险条例》第二十二条第一款的规定，向 未取得驾驶证或者醉酒的致害人行使追偿权的情形；(2)医疗保障机构按照 《中华人民共和国社会保险法》第三十条第二款的规定，以不当得利为由，向 医保报销申请人请求退回已垫付的实际应由侵权人负担的款项的情形。从上述 两类情形来看，均存在明确的依据可适用，而本案中无明确的追偿依据，且被 追偿对象应当是侵权人还是被侵权人也有待商榷。同时，不论适用何种案由， 先行处置的单位追回垫付款的诉讼，均需等待被侵权人提起的诉讼案件的结束， 属于《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条规定的“本案必须以另一 案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”应当中止诉讼的情形。冗长的诉 讼程序加上审判结果的不确定性，将加重先行处置的单位在应急救援时的顾虑， 无法发挥其在困难当头时，勇于担当的正面效应。
综上，为优化环境司法制度体系，提升生态环境司法保护能力，应当完善 司法裁判规则，鉴于镇一级人民政府在环境保护方面发挥的现实作用，应明确 其作为普通的环境侵权诉讼的原告主体资格，可以直接提起诉讼。具体可参照 《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》的相关 要求，在《最高人民法院关于审理生态环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问 题的解释》中予以完善： 一是扩大有权提起诉讼的主体范围，增设“实际支出



二、环境资源纠纷


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应急处置费用的机关”有权提起诉讼的规定；二是根据“实际支出应急处置费 用的机关”的级别及侵权程度，并根据当前施行的资源环境“三审合一”的审 判制度，确定管辖法院；三是统一裁判标准，明确应急处置费用的类型及范围。
编写人：广东省梅州市中级人民法院 曾柳青