——黄某甲、黄某乙诉甲县某乡某村委员会 侵害集体经济组织成员权益案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
湖南省张家界市中级人民法院(2021)湘08民终617号民事判决书
2.案由：侵害集体经济组织成员权益纠纷
3. 当事人
原告(上诉人):黄某甲、黄某乙
被告(被上诉人):甲县某乡某村委员会(以下简称某村委)
【基本案情】
黄某甲、黄某乙系某村村民。2018年6月18日，黄某乙等多人曾联名向 某乡财政所要求查阅某村委的村级财务账目。
二、所有权纠纷 133
2018年10月29日，某乡人民政府作出关于沙某某等8人反映冯某某问题 的答复，其中对某村2015—2017年的村账进行了审计，并对某村2014—2015 年新建、改造、维修水池中存在虚假套取财政资金的现象进行了处理，对相关 违规违纪人员给予了严重警告处分等。10月30日，乡人民政府作出关于某村 委黄某某信访事项的答复意见书，其中对某村委侵占扶贫款、套取水池资金的 问题作出回复。
2017年3月20日，甲县农村经营服务站作出审计决定，对某乡人民政府 于2017年2月21日就某村委2014年至2016年财务账目进行的审计报告作出 处理决定。
2019年4月21日，甲县农民权益维护和农民负担监督管理领导小组办公 室、甲县农村经营服务站作出通知书，决定于2019年4月29日起对某村委 2014年至2018年的财务收支等情况进行就地审计。10月24日，某会计师事务 所作出专项审计报告。12月16日，甲县农村经营服务站作出审计决定，要求 某村委对相关问题作出整改。
2020年9月21日，甲县农业农村局作出审计决定，依据某乡人民政府于 2020年8月12日至9月15日对某村委2017年至2020年财务账目进行审计作 出的审计报告，要求某村委对相关问题作出整改。9月25日，某村委作出整改 情况汇报。
【案件焦点】
黄某甲、黄某乙要求查阅、复制村集体特定期间的全部财务相关账目的诉 讼请求是否应得到支持。
【法院裁判要旨】
湖南省慈利县人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国村民委员会组 织法》的相关规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层 群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，而村民自 治是指村民自己处理自己村内的事务，公权力一般不予参与，因此，对本案所
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涉及纠纷的处理应当在尊重村民自治的大前提下，充分运用村民自治的制度体 系来保障集体成员的查阅复制权，才符合相关行政法规关于村民自治的立法 宗旨。
回归本案，双方当事人争议的焦点在于对《中华人民共和国民法典》第二 百六十四条的理解与适用。《中华人民共和国民法典》自2021年1月1日实施， 黄某甲、黄某乙认为根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉 时间效力的若干规定》第一条第三款的规定，应当适用《中华人民共和国民法 典》第二百六十四条新增之规定保障黄某甲、黄某乙的查阅复制权。在法律适 用上，本案黄某甲、黄某乙与某村委之间的法律事实自《中华人民共和国民法 典》生效前便已发生，黄某甲、黄某乙要求查阅复制的亦是《中华人民共和国 民法典》生效前的村委会财务账目，因在《中华人民共和国民法典》生效前， 《中华人民共和国村民委员会组织法》以及其他行政法规已经对公开查阅财务 信息的监督主体、救济渠道进行了规定，故根据《最高人民法院关于适用〈中 华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条“法律、司法解释另有规 定的除外”的“但书”条款，本案应当适用《中华人民共和国民法典》生效前 的法律规定，何况依据法的溯及力法理，遵循实体从旧、程序从新原则，《中 华人民共和国民法典》新增民事权利系实体法内容，亦应采取从旧原则，因 此，黄某甲、黄某乙的诉求所依据的法律规定在本案中不具有溯及力。反之， 若黄某甲、黄某乙主张的内容范围在《中华人民共和国民法典》生效后至诉讼 之日，则应当适用《中华人民共和国民法典》的规定。在法条理解上，《中华 人民共和国民法典》第二百六十四条相较于《中华人民共和国物权法》第六十 二条在要求集体财产状况公开的基础上新增了“集体成员有权查阅、复制相关 资料”的规定，故集体财产公开与村民查阅复制相关资料属于递进关系，黄某 甲、黄某乙应当依据相关法律法规对村委会公开的财产信息行使查阅复制权。 根据《农村集体经济组织财务公开规定》的规定，财务公开以真实为原则，对 公开信息的载体未作形式上的要求，本案相关行政单位已经对某村委的部分账 目进行了详细的审计和公开，某村委当庭提交了相关证据亦是履行公开义务的
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表现，黄某甲、黄某乙可以查阅复制，而黄某甲、黄某乙的诉讼请求不具体、 不明确，其无权跨越法律、行政法规以及章程、村规民约对财务公开制度的规 定而直接要求查阅复制所有的财务账目。综上所述，黄某甲、黄某乙的诉讼请 求无法律依据，依法予以驳回。另本案属于民事诉讼，黄某甲、黄某乙若对已 经公开的内容存疑或者认为某村委有未公开事实的，属于对行政程序的异议， 应当根据相关法律法规申请行政机关依法行使监督权。
湖南省慈利县人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民 法典〉时间效力的若干规定》第一条，《中华人民共和国物权法》第六十二条， 《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第三十一条，《中华人民共和国 民事诉讼法》第六十四条规定，判决如下：
驳回黄某甲、黄某乙的诉讼请求。
黄某甲、黄某乙不服一审判决，提起上诉。
湖南省张家界市中级人民法院经审理认为：《中华人民共和国民法典》第 二百六十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照 法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。集体 成员有权查阅、复制相关资料。”从上述规定可知，法律保障集体成员对集体 财产的知情权，赋予了集体成员查阅、复制相关资料的权利，村民委员会有义 务最大限度地保障集体成员的知情权以及获得救济的权利，应确保集体财产不 受非法侵犯。但是，集体成员查阅、复制权并非没有限制，相关材料应限定在 村民委员会按照法律、行政法规、章程、村规民约的要求应当公布的事项之内， 对于不宜公开，法律、行政法规、章程、村规民约亦未规定村民委员会应公布 的事项，集体成员要求查阅、复制相关材料的依据并不充分。而对集体成员查 阅、复制权的保障，基于《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定的 村民委员会村民自治的本质特征，应充分运用村民自治的制度体系来保障，在 村民自治的框架内解决。该法对与此相关的监督机制及救济机制作出了规定， 对村民委员会未按照法律、行政法规、章程、村规民约的要求公布应公布的事 项或公布事项不真实的，集体成员可依照该法第三十一条“村民委员会不及时
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公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的 人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部 门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当 依法承担责任”的规定向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关 主管部门反映，且在有关部门不作为时，村民可以政府为被告提起行政诉讼。 本案中，黄某甲、黄某乙作为某村集体成员，有权按照法律规定程序在法定范 围内查阅复制相关材料，但其要求查阅、复制某村委2010—2020年财务账目， 因所要求查阅、复制的资料并非全部属于应依规定公开的内容，且对于其中可 能涉及某村委未按相关规定公布或未真实公布的事项，应依法向乡民政府或者 县级人民政府及其有关主管部门反映，在公开的情况下查阅、复制。故黄某甲、 黄某乙提起本案诉讼要求查阅复制某村委2010—2020年财务账目，虽包括其可 以查阅、复印的材料，但其未明确具体事项，人民法院亦不能予以确定，一审 法院驳回其诉求的裁判并无不当，符合法律规定。
湖南省张家界市中级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百 七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
【法官后语】
《中华人民共和国民法典》物权编新增集体成员对农村集体经济组织或者 村民委员会、村民小组财产情况行使查阅、复制权的内容，本案属于《中华人 民共和国民法典》生效以来的新类型案件。从以往案件检索来看，该类型案件 均以不属于民事案件受理范围予以驳回起诉。但自《中华人民共和国民法典》 颁布实施以来，陆续出现以该新增法律条款为依据向法院提起民事诉讼的案例， 对此类案件纠纷的处理亦存在较大争议，其焦点问题有二：(1)是否属于民事 案件受理范围；(2)该项权利的行使是否具有限制。
对于焦点一。集体经济组织成员的合法权益应当得到法律保护。集体经济 组织或者村民委员会、村民小组的财产属于全体集体成员所有，每个集体成员 都应当有权知道和了解集体财产的存在和使用情况。故集体成员对集体财产的
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查阅复制权来源于对集体财产的共有，《中华人民共和国民法典》亦将该权利 归纳在物权编的范畴，即赋予了集体成员就集体财产公开情况在民事领域的权 利，因此，原告的起诉只要满足民事诉讼的起诉条件：(1)原告是与本案有直 接利害关系的公民、法人和其他组织；(2)有明确的被告；(3)有具体的诉讼 请求和事实、理由；(4)属于受诉人民法院管辖，相关纠纷则应当作为民事案 件予以受理。
对于焦点二。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群 众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民自治是 指村民自己处理自己村内的事务，公权力一般不予参与，因此，在行使权利时 应当充分尊重自治组织的“民主”要义，结合当事人的身份、原因、目的、效 益等多方面考虑，对集体成员的查阅复制权进行合理限制。
首先，结合实际情况来看，村民委员会与集体经济组织多数存在混同的情 况，因此村务公开的内容包含了集体财产的状况，由村民加以监督，对不公布 或公布信息不真实的，村民可以向行政主管部门进行反映，相关部门不作为的， 可以提起行政诉讼，这是过去村民行使监督权的办法。《中华人民共和国民法 典》赋予集体成员查阅复制集体财产状况的民事权利，集体成员据此可直接向 集体组织提起民事诉讼，是为了依法保障集体成员的知情权，从而增进集体组 织与成员之间的相互信任，集体可以获得成员的支持，成员可以各种形式参与 集体经济的运行决策中，从而达到基层群众民主、自治的理想效果，其最终目 的是最大限度地维护集体及集体成员的利益，防止集体成员的合法权益受到侵 害。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条、第三十一条，《农 村集体经济组织财务公开规定》第十二条、第十五条，《湖南省农村集体经济 组织财务公开办法》第十四条等规章制度的规定，集体成员要求查阅、复制集 体财产相关资料应以保护集体财产为目的，因此，集体成员虽获得了民事领域 的权利外观，在具备立案条件的情况下，法院在实体审理中仍应当通过当事人 举证充分审查当事人的诉讼目的，要求其对集体财产是否受到侵害进行初步举 证。若支持无缘由的知情权诉讼，势必导致村务公开制度被架空，任何集体成
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员都可随意对村集体组织主动履行公开义务的内容质疑并进行诉讼，无疑将花 费巨大的人力与物力资源，更不利于村集体的正常运转。
其次，由于该类案件主要诉讼请求多为查阅复制相关财务账目，而账簿 作为最能真实反映经济业务往来的信息， 一旦泄露可能会给村集体经济组织 带来无法挽回的损失，因此对该类信息的查阅复制权主体应当严格限制，对 《中华人民共和国民法典》第二百六十四条在未有具体司法解释前应当作出 限缩解释，即主体资格应当满足两点要素： 一是在该村委会所在地生活，且 户籍地归属于村委会管辖范围内；二是以集体所有的土地利益作为社会保障的 基础，即村委会的财产利益与该村民基本生活密切相关①。故在类似案件中当 事人亦应当对自己的主体资格进行初步举证，即其要求查阅复制的内容是否与 其利益直接相关联。在必要的时候，也可以通过签署保密协议对当事人进行合 理的约束。
最后，《中华人民共和国民法典》在原《中华人民共和国物权法》要求集 体财产状况公开的基础上新增集体成员的查阅复制权，其仍离不开依据法律、 行政法规、章程、村规民约对财务公开的要求来确定查询内容，这意味着不仅 要通过立法确定财务公开的项目，同时也要考虑对地方政府或自治组织财务公 开的材料、时间有一个较明确的范围，这样才能引导当事人在合理的程序框架 下行使权利，依法合理地保障集体成员知情、监督、管理的自主权利和获得救 济的权利，否则法定的权利将会失去存在的意义。例如，本案中黄某甲、黄某 乙要求倒查10年村集体组织的所有财务账目，在无法界定是否都与集体成员的 利益息息相关或者符合法律规定的可公开项目时，其相应诉求不应当得到支持， 否则可能造成诉讼权利的滥用。
当然，《中华人民共和国民法典》该条内容的增加，是在原《中华人民共 和国物权法》没有相关规定的情况下，对过去合理经验做法的立法确认，而当 事人合理预期的要求也当然要符合公平正义和人们日常经验法则的认知。故类
① 最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组主编：《中华人民共和国民法典物权编理 解与适用》(上),人民法院出版社2020年版，第309页。
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似案件的处理既要满足当事人的合理预期，还要起到统一裁判尺度、保护信赖 利益、稳定社会经济秩序的作用，需要汲取过去合理的经验做法，在程序上予 以保障。从《中华人民共和国民法典》的新增内容来看，在民事诉讼程序上对 其救济途径并未进行明确，因此，当集体成员该项权利受到侵害时应当从整个 法律体系中寻找救济方法，不能排除通过行政复议或者行政诉讼的途径进行救 济，或者说行政救济途径更应当挺在民事救济途径之前，充分发挥指导与监督 的行政职能。
综上，集体成员的查阅复制权并非没有限制，对类似纠纷的处理应当在尊 重村民自治的大前提下，充分运用村民自治的制度体系来保障集体成员的查阅、 复制权，才符合《中华人民共和国村民委员会组织法》关于村民自治的立法 宗旨。
编写人：湖南省慈利县人民法院 曾略
