———季建斐诉南通市通州区人力资源和社会保障局 劳动和社会保障行政确认案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省南通市中级人民法院(2013)通中行终字第0085号行政判决书
2.案由：劳动和社会保障行政确认 3.当事人
原告(上诉人):季建斐
被告(被上诉人):南通市通州区人力资源和社会保障局 第三人：南通市通州区食品药品监督管理局



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【基本案情】
原告季建斐系第三人通州药监局苏FN0079号小轿车专职驾驶员，第三人通州 药监局原局长陈旭初常坐苏FN0079号轿车出行。2010年4月4日(清明法定节假 日)上午9时22分，原告季建斐接到陈旭初当天需用车的电话后，将车辆从单位 开出。当天17时35分左右，原告季建斐驾驶苏FN0079号轿车载着其妻姜仇华及 妻姐姜丽，从南通市通州区二甲镇光明西路由东向西行至北二线交汇南路口左转弯 时，轿车左侧与由南向北行驶易彬驾驶的苏FAM460 重型专项作业车前部碰撞，发 生交通事故。事故致原告季建斐受伤。
原告季建斐以其在去海门市接陈旭初的路上发生交通事故，属于工伤为由向被 告通州人社局申请认定工伤。通州人社局受理工伤认定申请后，向第三人通州药监 局发出《工伤认定限期举证告知书》,通州药监局提供了2010年4月4日清明假期 值班表等、中国移动通州分公司的基站图、陈旭初2010年4月4日全天通话记录、 金沙新假日大酒店证明、定桌记录、结款单等，证明第三人通州药监局原局长陈旭 初2010年4月4日全天在通州境内，不存在原告主张的去海门市接陈旭初的事实。 通州人社局向中国移动通州分公司及其他相关人员、单位调查核实了有关证据、事 实，查明2010年4月4日16时36分，陈旭初用139××××××18移动电话打电 话给季建斐。当天陈旭初139××××××18移动电话通话单显示的所有通话基站 均在通州区内。2012年7月17日，被告通州人社局作出《工伤认定书》,认定季 建斐所受伤害不属工伤。原告季建斐不服，提起行政诉讼，认为其执行领导用车电 话指示将车开出单位，取消用车的举证责任在第三人通州药监局，第三人所举中国 移动通州分公司通话基站的证据不具有合法性、真实性，第三人不能举证证明领导 取消用车的事实以及原告存在《工伤保险条例》第十六条规定的不得认定为工伤 或者视同工伤的情形，应当认定原告季建斐所受伤害属于工伤。请求撤销被告通州 人社局作出的通人社工决字[2012]第533号《工伤认定书》,重新认定原告季建 斐所受伤害为工伤。
【案件焦点】
原告季建斐主张的因工作原因驾驶车辆受伤的事实能否成立。



二、行政确认 35

【法院裁判要旨】
江苏省南通市港闸区人民法院经审理认为：原告季建斐在被告通州人社局工伤 认定程序以及相关复议、诉讼案件中始终主张事故发生之时是按当天16时36分原 所在单位即第三人通州药监局原局长陈旭初的电话要求，到海门接陈旭初。而作为 16时36分通话对方的陈旭初则坚持该通话内容为取消当天的用车，也即否认其在 海门要求季建斐去接这一事实。依据《工伤保险条例》第十九条第二款的规定，职 工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责 任。在双方均无法提供实际通话内容的情况下，第三人通州药监局向被告通州人社 局提交了一系列证据，证明2010年4月4日陈旭初全天都在通州区内，不存在陈 旭初在海门要求季建斐去接的事实。其中证人陈晓光关于陈旭初取消原定去平潮的 活动与陈旭初取消用车的说法相印证，证人蔡飞的证言以及金沙镇新假日大酒店的 证明、定桌记录、借款单证明2010年4月4日晚陈旭初在新假日大酒店就餐。陈 旭初通过投诉的方式从中国移动通州分公司获取了自己在2010年4月4日的移动 电话通话地址信息，显示的基站方位均为通州区。以上证据相互印证，形成证据
链，证明了第三人通州药监局主张的事实。被告通州人社局根据《工伤保险条例》 第十九条第一款的规定，在工伤认定过程中，对第三人通州药监局提供的证据以及 案件事实履行了调查核实职责，在此基础上作出对原告季建斐不予认定工伤的 结论。
原告季建斐虽对被告通州人社局提供的证据予以否认，但未提供充分的证据予 以反驳。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条的规 定，一方当事人提供的证据，对方当事人予以否认，但不能提供充分的证据进行反 驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力。《最高人民法院关于行政诉 讼证据若干问题的规定》第五十四条还规定，法庭应当对经过庭审质证和无需质证 的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和 生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证 明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。虽然在工伤认定案件 中，考虑到职工与用人单位举证能力的差异以及工伤认定对职工重大利益的影响， 将“不认为是工伤”的举证责任分配给用人单位，职工对其主张的事实只承担初步 举证责任，但这一举证责任分配并不意味着用人单位因客观原因无法提供直接证据



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时，职工认为是工伤的主张必然成立。本院认为，原告季建斐对于其受陈旭初电话 安排到海门去接；其从事故路口向南转弯去海门及其驾车所走路线如果是去海门中 西部接陈旭初的话，是最合理最便捷路线；其因公受伤等主张，仅有原告代理人的 一面之词，不但事故发生时，车内乘坐的是原告妻子及妻姐，车上没有第三人单位 的工作人员这一客观事实，不能反映原告季建斐系工作原因驾车的任何迹象，原告 季建斐也未提供任何证据证明，其主张基本以假设为前提，以假设印证假设，无任 何证据支持，假的前提无法推断出真的结论。而用人单位却提供了充分的证据证明 原告季建斐所主张事实不存在。
至此，综合全案，全面、客观和公正地分析判断、确定证据效力、认定案件事 实，本院认为，被告通州人社局提供的证据能相互印证，形成证据链，认定2010 年4月4日下午事故发生时不存在原告季建斐所主张的去海门接陈旭初的工作安 排，原告季建斐并非因工作原因受伤，证据充分，事实清楚。原告季建斐无视自身 主张无任何证据佐证及不合常理之处，一味要求被告通州人社局和用人单位通州人 社局提供客观上已无法重现的2010年4月4日16时36分陈旭初与季建斐的通话内 容以达到认定工伤的目的，本院实难支持。
江苏省南通市港闸区人民法院依据《工伤保险条例》第十四条、《最高人民法 院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四) 项的规定，作出如下判决：
驳回原告季建斐要求撤销南通市通州区人力资源和社会保障局通人社工认字 [2012]第533号《工伤认定书》,重新认定季建斐所受伤害为工伤的诉讼请求。
季建斐持原审起诉意见提起上诉。江苏省南通市中级人民法院经审理认为：判 断季建斐是否构成工伤，应当从其是否在工作时间、因工作原因受到伤害等因素加 以考量。本案中，陈旭初在2010年4月4日上午电话通知季建斐用车是双方没有 争议的事实。而在季建斐将车辆开出单位后，其工作场所就是陈旭初安排用车后该 车辆所涉及的相关区域，包括车辆本身以及季建斐所主张的去海门接陈旭初时车辆 行驶的合理且便捷的路线等。工作时间则处于陈旭初安排用车后的相对不太确定以 及在用车完毕后将车归还单位的时间范围内。季建斐主张2010年4月4日16时36 分56秒时，陈旭初用移动电话拨打其移动电话是通知其去海门接陈旭初，其便顺道 接了妻子、妻姐后再到海门接陈旭初。假如季建斐的主张成立，其必须合理解释清楚



二、行政确认


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以下几个问题：第一，“顺道”接人的具体含义。第二，季建斐是否应当将其先要 “顺道”接妻子及妻姐的情况电话告知陈旭初。第三，季建斐有无通过电话告知陈旭 初其已经“顺道”接了妻子及妻姐以后再到达海门的大致时间。第四，季建斐有无通 过电话询问或者陈旭初有无通过电话告知陈旭初从哪条或者那些路线到达海门以及到 达的大致时间。第五，季建斐有无告知其妻子或妻姐要到海门接陈旭初的情况。第 六，季建斐妻子及妻姐在乘坐季建斐所驾驶的车辆后有无询问其将开往何处。第七， 季建斐驾驶车辆时的行驶路线是否其主张的接陈旭初时所应当行使的合理、便捷路 线。遗憾的是，季建斐对以上问题均未能合理解释清楚。况且，并无证据证明季建 斐驾驶车辆时的行驶路线系其主张的接陈旭初时所应当行使的合理路线。季建斐的 主张违反符合生活常理和经验法则。通州药监局提供的证明陈旭初当天在通州区的 证据已经形成证据锁链，且达到了高度盖然性证明标准的要求。因此，不能认定季 建斐所受伤害系由于工作原因。被上诉人根据《工伤保险条例》第十四条第一款第 (一)项的规定，认定季建斐受到的伤害不是工伤具有事实和法律依据。
江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条 第(一)项之规定①,作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。

【法官后语】
本案是在案件客观事实真伪难辨的情形下，法官运用证据规则，依靠逻辑推理 和生活经验进行综合分析判断，从而认定法律事实并作出判决的典型案例。借助本 案的剖析，我们可以对工伤行政案件的举证责任问题作一梳理，并澄清一些错误 认识。
对于工伤行政案件而言，通常存在着原告(劳动者或用人单位)、被告和第三 人(用人单位或劳动者)这三方当事人。在此结合《工伤保险条例》和《行政诉 讼法》关于证据的规定对这三方当事人的举证责任进行分析定位。
1. 关于劳动者的举证责任。《工伤保险条例》(以下简称《条例》)第十八条 规定，提出工伤认定申请应当提交工伤认定申请表、与用人单位存在劳动关系的证

① 对应2014年11月新修正《中华人民共和国行政诉讼法》第入十九条第(一)项。



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明材料、医疗诊断证明或者职业病诊断证明书。工伤认定申请表应当包括事故发生 的时间、地点、原因以及职工伤害程序等基本情况。在职工作为申请者的情形下 (如果用人单位是申请者，将会因为工伤认定的结论而导致诉讼中的举证责任更为 复杂，在此不作讨论),这一规定一般被认为赋予劳动者的是初步的举证责任，也 即劳动者应当提供初步证据，以证明其提出的申请符合工伤认定的法定条件。所谓 初步证据只是一种形式意义上的概念，并没有对所举证据提出实质性要求，其目的 在于为启动申请程序设置便利的条件，防止在申请程序阶段即以苛刻的实质标准要 求劳动者，从而堵塞救济渠道。正是因为初步证据只注重对证据的形式上的要求， 因此，劳动者的实质证明责任并没有完成，当初步证据被推翻时，劳动者的举证责 任并不能被当然免除。就本案而言，作为劳动者的原告完成的也只是初步证明责 任，即说明自己是在接受单位指派出车途中发生的事故，这一主张在形式上符合工 伤认定的条件，但原告的这一主张能否成立，尚需要随着工伤认定程序的继续进行 加以验证，完成了初步举证的原告显然不可能就此高枕无忧。
本案审理法官虽然最终是用自由心证的方法判断了劳动者与用人单位主张的可 信程度，并最终得出了劳动者的主张不能成立的结论，但其中也蕴含了举证责任转 移的问题。任何一方当事人只有其提供的证据能够证明其主张时，才能完成举证责 任，也只有在此情形下，举证责任才转移到对方当事人。案例中，用人单位提供的 证据已足以证明事故发生当天不存在指派原告出车的事实，由于劳动者所提供的初 步证据遭遇到了用人单位所举证据的强力反驳，使得原本由用人单位所承担的举证 责任转移至劳动者，在劳动者不能进一步举证的情形下，只能承担不利的后果。
2. 关于用人单位的举证责任。《条例》第十九条规定：“职工或者其近亲属认 为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”实践中普遍认 为，考虑到职工与用人单位举证能力的差异以及对处于弱势地位的职工权益的保 护，在工伤认定中，不实行“谁主张，谁举证”的一般原则，将“不认为是工伤” 的举证责任分配给用人单位。笔者认为这种观点值得推敲。
举证责任的分配是证据学上的一个非常复杂的问题，各种理论依据和分配的标 准可谓众说纷纭，无法取得共识。但关于举证责任分配的指导思想却是共同的，即 对原、被告的举证责任分配应当做到基本平衡，以利于实现法律适用的公平正义。 这一指导思想的确立也说明了举证责任的分配应当是有规律可以寻找的，实践中也



二、行政确认 39

形成了一些取得共识的规律性认识。在“谁主张、谁举证”这一普遍原则之下，形 成了分配举证责任时必须得到遵守的一个基本规则，即根据待证事实是否可能得到 证明以及证明的难易程度进行举证责任的分配。以此为标准，主张积极事实(指主 张事实存在、事实已经发生)的当事人应当对自己的主张负有举证责任，而主张消 极事实(指主张事实不存在、事实没有发生)的当事人对自己的主张不负举证责 任。就本案而言，用人单位否认原告受到指派出车的事实，实际上就是抗辩原告主 张的事实不存在，也就是主张的是消极事实。让用人单位证明一个自己认为不存在 的事实显然有悖证据分配的基本原则。
证据是用来证明事实成立的，当然也可以用来否认事实的存在。由于不能对否 认事实存在的一方赋予相应的举证义务，《条例》第十九条所赋予用人单位的举证 责任实际上是一种反驳的责任。用人单位虽然在客观上不可能证明一个没有发生的 事实，但完全可以通过自身的努力收集证据去反驳对方的主张，即通过提供证据来 证明原告的主张不可能成立。本案中，用人单位提供了一系列强有力的证据，使法 官内心产生确信：原告所提供的初步证据在实质上并不能成立。如果只强调用人单 位与劳动者之间存在强弱之分，不顾举证责任的分配规则而一味强调待证事实由用 人单位承担举证责任，本案的处理结果可能会截然相反。
需要强调的是，根据原告的主张，事故发生时间在节假日，事故发生地点也不 在单位，在此情形下，用人单位对争议的事实并不具有优越于劳动者的任何因素。 不顾案件实际情况，将举证责任一味以所谓强弱为由分配给用人单位，也是对《条 例》第十九的机械适用。
3.关于被告的举证责任。在工伤认定行政程序中，行政机关实际上也处于居 中判断的地位，在证据的分配和认定方面也需要平等地对待劳动者和用人单位。虽 然《条例》赋予行政机关在认定程序中可以进行审核调查工作，但通常情况下，行 政机关同样也是运用上述证据规则对劳动者和用人单位的主张进行判断选择。仅就 事实问题而言，行政机关向法官所提交的证据也大多是劳动者或用人单位在行政程 序中所提交的证据，法官对行政机关据此作出的决定所进行的审查，实际上相当于 一个复审程序，即审查行政机关对证据规则的运用是否合法和恰当。因此，对于工 伤认定所涉及的举证责任，归根结底仍然是由劳动者和用人单位承担。
在对于工伤构成的事实要件存在争议的情形下，分配举证责任往往决定着结论



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的走向。但令人遗憾的是，《条例》对劳动者和用人单位的举证责任规定的并不明 晰，对举证责任的倒置、举证责任的转换等问题更是未有涉及。在立法未作完善的 情形下，无论是行政机关的工伤认定程序还是法院的诉讼程序，都应当在实践中总 结出能够充分平衡劳动者和用人单位利益的证据适用规则，以使对劳动者的保护不 至过度和无序。
编写人：江苏省南通市港闸区人民法院刘海燕