——陈某江诉北京市房山区十渡镇王老铺村村民委员会等土地承包 经营权案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第二中级人民法院(2017)京02民终2021号民事判决书
2.案由:土地承包经营权纠纷
3.当事人
原告(上诉人):陈某江
被告(被上诉人):北京市房山区十渡镇王老铺村村民委员会(以下简 称村委会)、北京市房山区十渡镇王老铺村经济合作社(以下简称经合
社)、北京市房山区十渡镇人民政府(以下简称镇政府)
第三人(被上诉人):隗某芝、徐某恩
【基本案情】
陈某才于2014年去世,陈某江系其继承人。陈某才(乙方)生前于
1983年与村委会(甲方)签订承包合同。约定:甲方将3.5亩自留山承包给 乙方用于造林;五十年不变;乙方确属失去经营能力和无继承人的,可由 本人申请,双方协商收回自留山或有偿、无偿转让他人;并约定了土地四 至范围。1994年,陈某才所在地区开展险户、困难户搬迁工作。同时根 据政府相关文件,搬迁后的土地承包合同一律废止。但陈某才并未外
迁。
1999年,经合社(甲方)与张某明(乙方)签订荒山承包合同,约定甲方 将部分土地、荒山出租给乙方经营;期限自1999年至2014年。陈某才承 包的自留山位于该承包地内,该合同明确约定四至范围不包括陈某才承 包的山地。
2005年4月,张某明与经合社经协商解除上述承包合同。同年5月,经 合社又将这块土地发包给隗某芝经营。双方同样约定承包范围不包括陈 某才承包的山地;用途为种地、栽植各种树木及旅游开发,承包期自2005 年至2055年;地上物(含树木)一次性买断作价3万元。隗某芝向经合社支 付了2005年至2015年的土地承包费及地上物买断费。陈某才的涉案承包 地恰好位于隗某芝承包地的范围内。后因地界纠纷,陈某才与隗某芝的 配偶徐某恩经村、镇有关人员调解,于2012年签订调解书,确认隗某芝承 包地内的部分土地属于陈某才,并明确了该部分土地的四至范围。
与此同时,陈某才所在村自2003年起开始实施退耕还林。退耕还林 农户及其承包地、退耕还林土地面积等信息由村委会、经合社、镇政府 逐级报送至林业主管部门,其中并不包含陈某才的信息。2005年3月,隗 某芝与村委会签订《退耕还林合同》。合同签订后,隗某芝从2006年开 始领取退耕还林补助。2007年,村委会经复查,确认隗某芝的退耕还林土 地因修路占地损失面积11.2亩,合格面积为33亩。后隗某芝从2012年开
始重新按照44.2亩退耕还林土地的标准领取相应补助。在此期间,陈某 才并未签订《退耕还林合同》,也未获得退耕还林证,也无任何部门对其 承包地进行退耕还林的相关验收或认定。
2013年,陈某才索要退耕还林补助。对此,镇政府出具《答复意
见》:陈某才应有4.8亩承包地;2003年国务院颁发《退耕还林条例》实 行退耕还林,陈某才的承包地在实施该政策期间未按规定退耕,故无法享 受相关政策补贴,现其仅以“2005年以后不再耕种,培养林地,现已成为 事实林地”为由要求享有退耕还林补贴缺乏政策依据,无法满足其要
求。后信访部门也对此出具《信访复查意见书》:经查,王老铺村2003年 至2005年期间陆续有村民退耕还林,但均不包含陈某才;陈某才未签订
《退耕还林合同》,也未有《北京市退耕还林证》,其主张的“退耕还林 事实林地”未经林业部门认定;根据《退耕还林条例》相关规定,退耕还 林生态林必须由林业主管部门进行认定和验收,并发给相关合格证明,且 持有与乡镇政府签订的退耕还林合同,而陈某才并不具备上述材料,即未 有证据证明其属于有退耕还林任务的土地承包经营权人,不应享有相关 待遇。
2013年,针对陈某江反映的退耕问题,镇政府出具了《调查说
明》:2007年,因道路拓宽改造,占用了王老铺村74.7亩退耕土地,镇相关 部门对当年退耕复查面积进行了核减上报;2007年至2010年期间,王老铺 村退耕验收面积为核减后的面积,补贴为核减后的补贴标准;为使村民利 益少受损失,按照政策允许,2011年,村委会组织村民对核减的74.7亩退 耕面积进行了补植,经检查验收合格, 2011年恢复了原面积;退耕户有土 地承包合同,退耕面积系按照实际退耕面积验收,北京市未发放林权证
书。
诉讼中,陈某江主张涉案地区退耕还林班图上所载“王老铺村退耕 还林土地”即陈某才的承包地。对此,法院经向负责当地退耕还林工作 的房山区园林绿化局直属单位房山区林果科技服务中心果树站(以下简
称果树站)核实,被告知:该班图系由该部门经现场核定后绘制;但该班图 属于1 ∶ 10000的比例图,只能确定退耕还林的整体区域范围,并不能据此 确定具体哪一户的承包地是否属于退耕还林土地,必须结合各村提交的 退耕还林农户汇总表进行综合判定。而村委会、经合社、镇政府、隗某 芝、徐某恩均表示无法说明该班图所载土地是谁的退耕还林土地。陈某 江则认为依据该班图,隗某芝所签退耕还林合同载明的地块就是陈某才 的承包地。
同时,关于退耕还林补助的发放条件,林业部门还告知:承包经营权 人如要获得该项补助,必须签订《退耕还林合同》,并由其所在村集体通 过镇政府逐级上报相关汇总信息表;而后承包经营权人根据林业部门的 统一规划实际退耕还林并经过核查验收、领取退耕还林证;村集体将核 实的退耕还林情况报送给林业主管部门后,最终由政府发放退耕还林补 助;如承包经营权人未经上述流程进行逐一核定,即使其承包地位于班图 所载的退耕还林土地范围内,甚至已实际种植树木,也不能说明该地块属 于退耕还林土地,该承包经营权人也不必然享有退耕还林补助。对此,陈 某江表示不清楚林业部门是否曾到陈某才的承包地上核查过退耕还林事 宜。陈某江现作为陈某才的继承人诉至法院,要求判令村委会、经合
社、镇政府共同给付陈某江2003年至2016年的退耕还林补偿款104720 元;共同赔偿种树应获得的管理费补偿款11200元;共同给付一次性栽树 补偿款4000元。
【案件焦点】
承包经营权人在自己的承包地内自行种植林木能否径直获得退耕还 林专项补助。
【法院裁判要旨】
北京市房山区人民法院经审理认为:根据查明的事实,陈某才的父母 早已去世,其并无配偶、子女。陈某才仅有兄弟二人即陈某贵和陈某悦,
其中陈某贵明确表示放弃继承涉案相关权利,故陈某悦作为陈某才的第 二顺位继承人可主张相关财产权利。陈某悦在本案诉讼中去世,其配偶 也早已去世,在陈某悦其他子女明确表示放弃继承涉案相关权利的情况 下,其子陈某江作为法定继承人申请参与本案诉讼,并无不当,系适格原 告。根据陈某才生前所签承包合同以及证人证言、走访记录、陈某才与 徐某恩达成的调解协议等证据,陈某才对涉案土地享有承包经营权。村 委会、经合社、镇政府及隗某芝、徐某思主张涉案承包合同已解除、陈 某才已将其承包地退还村集体,但均未能提供足够证据予以佐证,故对此 不予采纳。退耕还林应是以政府林业主管部门为主导进行整体规划部
署、土地承包经营权人自愿参加的系统化工程。在此过程中,承包权人 如要获得退耕还林补助,必须经过签订《退耕还林合同》、按照林业主 管部门的统筹规划实际退耕还林、经检查验收合格、领取退耕还林证等 一系列流程,即该项补助的发放应具备相应的前提条件。而本案中,陈某 才生前并未签订《退耕还林合同》,亦未领取过退耕还林证,更未经过相 关检查验收程序。陈某江仅以陈某才的承包地实际种植了树木为由主张 退耕还林补助,依据现有政策规定,显然缺乏依据。同时,在退耕还林过 程中,村委会、经合社、镇政府的职责主要在于报送相关信息、代为发 放补助等,最终是否发放退耕还林补助以及发放标准、发放条件等均由 相关林业主管部门予以确定。此外,根据查明的事实,隗某芝将其部分承 包地用于退耕还林,并已签订《退耕还林合同》、经过相关验收核查程 序。陈某江主张隗某芝用于退耕还林的土地包含了陈某才的承包地,但 未能提供足够证据予以佐证,故对其主张不予采纳。综上,陈某江要求三 村委会、经合社、镇政府给付退耕还林补助缺乏依据,不予支持。本案 系土地承包经营权纠纷而非合同之诉,且陈某江多年来一直通过上访等 方式主张涉案退耕还林权益,故村委会、经合社、镇政府及隗某芝、徐 某思关于本案已过诉讼时效的抗辩意见,不予采纳。
北京市房山区人民法院根据《中华人民共和国农村土地承包法》第 三十一条、第五十条,《中华人民共和国继承法》第二条、第三条、第
四条、第五条、第十条、第二十五条,《最高人民法院关于民事诉讼证 据的若干规定》第二条规定,作出如下判决:
驳回陈某江的全部诉讼请求。
陈某江不服一审判决,提出上诉。北京市第二中级人民法院经审理 认为:根据《退耕还林条例》的规定,国家按照退耕还林实际面积,向土 地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。因此, 能够享有相应退耕还林补助的主体应为在其承包经营的土地上实际进行 退耕还林的人员。在二审审理期间,陈某江明确其基于2012年5月29日陈 某才与徐某恩签订的调解协议中所载的土地主张退耕还林,该调解协议 为双方因地界纠纷,经村、镇有关人员调解,就土地四至所达成的协议, 陈某才依据该调解协议就调解协议所载四至范围内的土地享有相应权
利。
对于调解协议中所涉土地是否实际进行了退耕还林,根据《退耕还 林条例》的相关规定,退耕还林必须依照经批准的规划进行,县级人民政 府或者其委托的乡级人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权 人签订退耕还林合同,县级人民政府林业行政主管部门对退耕还林建设 项目进行检查验收,国家按照核定的退耕还林实际面积向土地承包经营 权人提供相应补助。在本案中,陈某江未能提供证据证明涉案土地实际 进行了退耕还林且相关部门已针对该地块发放退耕还林补助。因此,陈 某江未能提供证据证明其所主张的权益实际存在。
最后,本案系侵权之诉,陈某江不仅应就其主张的土地已退耕还林并 已实际取得退耕还林补助提供证据予以证明,亦应就村委会、经合社、
镇政府存在民事侵权行为使其无法获得相应退耕还林补助提供证据予以 证明。陈某江未能提供证据证明经合社、镇政府及村委会存在民事侵权 行为,故其诉讼请求不应得到支持。
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一
百七十条第一款第(一)项规定,作出如下判决: 驳回上诉,维持原判。
【法官后语】
本案所涉法律问题如下:
1.退耕还林补助不等同于承包经营收益
陈某江作为陈某才继承人提起本案诉讼的主要理由在于:陈某才基 于对涉案土地享有承包经营权,在该地块上种植树木就应获得相应的退 耕还林补助。这一理由实际上隐含了一个逻辑——退耕还林补助等同于 承包经营收益。
对此,笔者认为,二者存在以下区别:
一是获取依据不同。承包经营收益应依据土地承包合同,是承包权 人在履行该合同过程中,在支付了土地承包费等对价之后,经过自身对土 地的种植、经营而获得的经济利润。而退耕还林补助则更多的是依据承 包户另行签订的退耕还林合同以及国家颁布的《退耕还林条例》。两类 合同在权利义务,甚至合同相对方等主要内容上均有所差别。显然,两种 收益分别源自不同的合同,仅仅签订承包合同就要求主张退耕还林补助 缺乏足够的合同依据。
二是收益性质不同。土地承包收益更多的是一种相对纯粹的经济收 入。一方面体现在签订承包合同的相对方为村集体经济组织这一民事主 体,另一方面则体现在合同履行中,承包权人自行经营,并依据市场规律 获得相应的收益。而退耕还林补助则是政府为主要推手的一项政策性补 助,来源于政府专项资金,实行分账核算、专款专用,具有一定的政策引 导性,与市场交易行为并无直接关联。
三是来源方式不同。承包经营收益通常以两种形式实现,一种是承
包经营权人直接耕种土地,通过正常的市场交易用劳动所得赚取利润,
即“确权确地” ;另一种则是在确定自己享有承包经营权的土地亩数基 础上,将相应面积的土地交由村集体统一种植、经营,自己不再种植而是 直接收取租金收益,即“确权确利” 。而无论哪种方式,该项收益均来自 平等民事主体之间的交易行为。退耕还林补助则通常来源于国家财政, 是通过政府专项补助资金的形式、经由具体负责部门和村集体经济组织 逐级发放的路径最终到达农户手中,具有一定的行政拨款的属性,体现了 国家的意志和政策导向。
四是金额种类不同。承包经营收益金额的多少通常取决于土地的种 植成果和市场行情,会存在一定波动,且主要为货币类收入。而退耕还林 补助的金额则依据相关政策规定,即《退耕还林条例》明文规定每亩退 耕还林土地给予农户特定金额的现金补助,且在一定时期内相对固定,此 外该项收益的形式可能同时包含货币类收入和粮食补贴。
五是对应义务不同。承包权人要想获得承包收益首先必须支付合同 对价即土地承包费,并依据承包合同的约定合理合法地使用、经营土
地。在此基础上,承包权人对于土地的具体经营方式通常不受干涉,可以 按照自己的规划和市场的变化予以调整,并自行承担经营盈亏风险。而 依据退耕还林合同,农户在获取补助的同时,必须严格按照合同约定履行 退耕还林义务,只能在土地上种植树木,并且是按照林业主管部门的明确 要求种植特定树种,而不能按照自己的主观意愿种植其他树种或农作物, 亦不得随意在地上开展畜牧业、养殖业,此外还要承担后续的林木养护 等合同义务。
综上,退耕还林补助是有别于土地承包经营收益的另外一种经济收 入,二者不能等同视之。但二者又具有一定的内在关联,农户如想获得退 耕还林补助,首先需要获得相应的承包地块,而后在该地块上现实地进行 退耕还林。这意味着享有土地承包经营权是获取退耕还林补助的前提条 件之一。
2.未经规定流程不能获得退耕还林补助
根据《退耕还林条例》相关规定以及本案中负责退耕还林具体工作 的林业部门的答复可知,承包权人如要获得退耕还林补助,必须经过一系 列流程。具体而言:首先,应签订《退耕还林合同》,该合同会明确承包 权人具体需承担的退耕还林义务;其次,按照合同约定以及林业部门的统 筹规划,在自有承包地上实际进行退耕还林,即种植规定树种;再次,经过 村集体、林业部门的逐级检查,验收合格后领取退耕还林证;最后,在完 成种植任务之后,还负有管护所种林木的合同附随义务,并接收相关部门 的复查。上述前提条件均具备后,承包权人才能获得该项补助。
笔者认为,之所以作出这样的制度设计,应是由于以下三点原因:
一是涉及众多公众利益。退耕还林并非一家一户独自实施、自负盈 亏的普通经营行为,而是林业主管部门作为主导并进行整体规划部署、
基层政府等多部门协同推进、土地承包经营权人自愿参加的一项系统化 工程。其旨在有效治理水土流失、防御自然灾害、涵养生态环境,是确 保区域生态安全、同时惠及子孙后代的重要国家政策。正是由于其关系 到千家万户的切身利益,所以更应审慎开展相关工作,不能完全依据个体 意愿随意进行。
二是国家资金投入较大。自从开展该项工程以来,国家已陆续投入 巨额资金[1],同时各地地方政府也为此分别投入了大量人力物力。如果 对退耕还林工程不作任何规制,任何人均可随意在承包地内种植树木,且 无论所种树种为何、成活率高低、种植面积大小、有无后续管护等,均 可要求政府发放退耕还林补助,那么极可能异化为圈地种树套利、国家 大笔资金受损、林木也未能成功种植,而且也不能排除在利益驱动下,出 现虚假退耕、冒领、多领退耕还林补助等问题,进而导致该项政策制定 目的的落空。
三是有一定技术性要求。退耕还林并非随意地在地面上种植树木,
而是要遵循自然规律、因地制宜,既要恢复森林植被,又要保证粮食安 全。因此,在具体实施过程中,有必要制定相应的制度、遵循一定的规 程,对种植的地块、面积、树种等进行科学规划,从而确保树种的成活 率、成林率、自然环境的改善程度,同时又不危及耕地红线、粮食种 植。
综上,《退耕还林合同》及《退耕还林条例》以及相关政策性文件 即退耕还林工作的具体实施依据,而承包权人未经规定流程,不应获得该 项补助。本案中,陈某才生前并未签订《退耕还林合同》,亦未领取过退 耕还林证,更未经过相关检查验收程序,其仅以自己在承包地内实际种植 了树木为由主张退耕还林补助,依据现有政策规定,显然缺乏依据,故而 作为其继承人的陈某江同样也无法获得该项补助。
3.不享受退耕还林补助不影响承包收益的获得
陈某才对涉案土地享有承包经营权,在支付相应的合同对价之后,其 可以通过合法合规地经营该地块获取收益。而种植林木就是行使承包经 营权的一种具体方式,其所种林木成材后,可以在办理相应砍伐证件后, 出售林木换取利润。此外,如果种植果树,可出售果实实现盈利;亦可流 转给他人种植获取土地流转收益,等等。换言之,陈某才对其所种树木享 有自由处分、并据此获利的权利,其不享有退耕还林补助并不影响其承 包经营收益的取得,现行法律法规所规定的承包经营权的各项权能其均 可依法、依约行使。
在此前提下,陈某才生前基于承包经营权所应获得的经济收益,在其 去世后,可作为其遗产,由其继承人陈某江依法继承。
4.领取补助相关流程问题应通过行政程序解决
陈某江提起本案诉讼的另一理由在于:隗某芝、徐某恩夫妇获取退 耕还林补助所对应的土地就是陈某才的承包地,即隗某芝的退耕还林土
地系陈某才的承包地,其领取的退耕还林补助实际上应归属于陈某才。 对此,笔者认为,因退耕还林引发的这些问题应纳入行政渠道予以解决。
首先,根据查明的事实,陈某才承包土地在先,隗某芝承包土地在后; 隗某芝所承包土地的范围包括了陈某才的承包地,但陈某才自始至终享 有独立的土地承包经营权,隗某芝如想获取退耕还林补助,只能在自己的 承包地内进行退耕还林,退耕还林地块面积与补助金额应是逐一对应
的。对此,主张权益受侵犯的陈某才这方至少应证明两点:隗某芝、徐某 恩夫妇占用了陈某才的承包地用于退耕还林;或者隗某芝夫妇领取退耕 还林补助所对应的承包地就是陈某才的承包地。而本案中,陈某江始终 未能提供足够证据对此予以佐证,故其主张缺乏依据。
其次,隗某芝夫妇获取补助之前已实际退耕还林,并已签订退耕还林 合同、经过验收复查等相关程序。在此情况下,如陈某江仍然认为隗某 芝夫妇存在虚假领取、瑕疵领取等问题,应向负责该项工作的相关部门 寻求解决,而不应径直通过诉讼解决。退耕还林补助是否发放、发放标 准、资金来源、发放流程、核对审查、查漏补缺等,均属于相关行政主 管部门的职责,需要相关部门通过行使行政职权予以厘定。因此,如确实 因退耕还林工作存在失误,导致部分农户领取的补助金额有误,农户本人 抑或是他人应首先通过行政部门依职权予以查明、处理。
最后,如前所述,陈某才目前并不具备获取退耕还林补助的条件。而 既然该项补助源于特定国策,那么如其继承人想获得该项补助,应依据相 关政策寻求解决,不宜在诉讼中直接主张。
综上,本院在处理本案时,审理思路具体分为以下三个层次:
首先,认定陈某才对涉案土地享有承包经营权。无论是主张普通的 经营收益,还是主张退耕还林补助,前提基础都是对土地有耕种、经营、 收益的权利。而结合承包合同、调解协议、证人证言等多方证据,可以 认定陈某才对该土地确实享有承包经营权。
其次,认定承包经营户要获得退耕还林补助必须经过特定流程。根 据现有政策规定以及林业部门的谈话笔录,退耕还林从本质上而言是林 业部门主导的系统工程项目。这意味着如何发放补助、发放标准、发放 条件、种植树种、验收认定等均取决于该部门,村委会、经合社、镇政 府在该项政策推行过程中更多的是代为办理具体工作,如报送信息、代 为发放补助等,至于陈某江所说的退耕还林指标,根据查明的事实,是否 退耕还林取决于承包户的自愿,村委会和镇政府对此均不予干涉,陈某江 现有证据也不足以证明村委会、经合社、镇政府存在拒不向陈某才发放 指标并导致其无法获得退耕还林补助的情形。同时,承包户领取退耕还 林补助应经过签订退耕还林合同等一系列程序,不能仅仅以承包地上种 树为由直接主张该项补助。
最后,认定陈某江证据不足以证明隗某芝夫妇领取了属于陈某才的 退耕还林补助。隗某芝的承包地在范围上与陈某才的承包地存在重合之 处。虽然隗某芝签订退耕还林合同的时间早于其签订承包合同的时间, 但实践中存在双方首先达成合意、事后补签合同的情形,村委会也认可 与其存在土地承包合同关系,双方也实际签订并履行了承包合同,故隗某 芝享有土地承包经营权,而后隗某芝基于该承包经营权进行退耕还林,并 经过相关部门的验收核查,并无不妥。陈某江现在主张隗某芝用于退耕 还林的土地是陈某才的承包地,缺乏足够证据佐证。
因陈某才无权主张退耕还林补助,故其继承人陈某江亦无权主张该 项补助。
编写人:北京市房山区人民法院 孙静波